党的十九大报告用“五句话、二十字”概括了乡村振兴的总要求, 即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。党的十六届五中全会提出过“五句话、二十字”的新农村建设总要求, 即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。那时, 我国刚刚实现总体小康、迈入建设全面小康新征程, 城乡差距较大, 农村基础薄弱, 提出的新农村建设目标既要鼓舞人心、又不能让人感到高不可攀。现在, 我们进入了中国特色社会主义新时代, 社会主要矛盾发生了变化, 需要与国家现代化目标对标, 对乡村振兴的总要求作出新概括。
两相比较, 觉的十九大报告提出的“五句话、二十字”总要求, 除“乡风文明”外, 其他要求的变化不仅体现在字面的调整上, 更体现在内涵的深化上, 可以说是其升级版。
从“生产发展”到“产业兴旺”, 要求农业农村经济更加全面繁荣发展
无论是新农村建设还是乡村振兴, 第一位的任务都是发展生产力、夯实经济基础。但在不同发展阶段, 发展生产力的着力点是不同的。2005年前后, 农业面临的主要矛盾是供给不足, 发展农业生产、提高农产品供给水平是主要任务, 相应的要求便是“生产发展”。
经过这些年的努力, 我国农业综合生产能力有了很大提高, 农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾, 主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。面向未来, 我国农业综合生产能力还需要进一步提高, 而且要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向。
与此同时, 还要拓展发展农村生产力的视野, 全面振兴农村二三产业, 防止农村产业空心化。当年, 乡镇企业“异军突起”开辟了我国工业化的第二战场, 虽然分散布局造成环境污染、土地资源低效利用, 但提供了大量就业, 使一些乡村完成了资本积累。
随着20世纪90年代初期乡镇企业改制、集中布局的推进, 以及90年代后期土地管理制度的调整, 除了硕果仅存的部分“明星村”, 全国大多数乡村的二三产业发展陷入低谷。如果这个局面不改变, 农村局限于发展农业、农业局限于发展种养, 在我国这种资源禀赋条件下, 农民不可能得到充分就业, 乡村不可能得到繁荣发展。现代化的农村, 不仅要有发达的农业, 而且要有发达的非农产业体系。为此, 要瞄准城乡居民消费需求的新变化, 以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领, 着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系, 推动农业向二三产业延伸, 促进农村一二三产业融合发展, 使农村产业体系全面振兴。
从“生活宽裕”到“生活富裕”, 要求持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高农村民生保障水平
提高农民收入和消费水平, 是农业农村发展的根本落脚点。2005年前后, 我国农村居民生活水平刚刚从温饱转向小康, 消费支出的恩格尔系数仍高达46%左右, 处于联合国划分的40%~50%的小康标准范围内, 总体上刚刚温饱有余。按每人每年2300元 (2010年不变价格) 的现行农村贫困标准, 2005年全国农村还有贫困人口28662万人, 占当时农村人口的比重高达30.2%。
当时, 农业税刚刚取消, 农业富余劳动力转移刚刚迈过刘易斯第一拐点、就业不充分, 新农合制度刚刚建立、筹资水平和保障程度较低, 低保和新农保制度尚未建立, 农村义务教育尚未全面免费。基于当时这种现实, 把“生活宽裕”作为未来新农村的一种愿景, 是恰当的。随着这些年农民就业和收入来源的多元化, 农村教育、医疗、养老、低保制度的完善, 农民收入水平和生活质量有了很大提高。2016年全国农村居民消费支出的恩格尔系数为32.2%, 即将跨越联合国划分的30%~40%的相对富裕标准, 进入20%~30%的富足标准。
2016年全国农村贫困人口仅剩下4335万人, 仅占农村人口的4.5%。这表明, 即便按国际标准, 把“生活富裕”作为未来乡村振兴的一种愿景, 也是可望可及的。实现“生活富裕”, 必须注重提高农民的就业质量和收入水平, 把农民作为就业优先战略和积极就业政策的扶持重点, 加强职业技能培训, 提供全方位公共就业服务, 多渠道促进农民工就业创业;推动城乡义务教育一体化发展, 努力让每个农村孩子都能享有公平而有质量的教育, 使绝大多数农村新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育;完善城乡居民基本养老保险制度, 完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度, 统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度。
从“村容整洁”到“生态宜居”, 要求促进农业农村可持续发展, 建设人与自然和谐共生的现代化农业农村
生态环境和人居条件既是从外部看乡村的“面子”, 也是衡量乡村生产生活质量的“里子”。2005年前后, 我国农业仍处于增产导向的发展阶段, 没有精力关注农业资源环境问题。农村还不富裕, 没有定力和底气抵制城市污染下乡。农村建设缺乏规划, 人居环境脏乱差。基于这种现实, 同时为了避免大拆大建、加重农民负担, 当时仅仅提出了“村容整洁”的要求, 一些地方也仅限于“有钱盖房、没钱刷墙”。
目前, 我国农业生产中存在的资源透支和环境超载问题已充分暴露, 有必要也有能力促进农业绿色发展。农民衣食住行等物质生活条件得到改善, 对优美生态环境的需要日益增长。发展休闲旅游养老等新产业, 吸引城市消费者, 也要求有整洁的村容村貌、优美的生态环境、舒适的居住条件。适应这些新的变化, 未来有必要把“生态宜居”作为乡村振兴的重要追求。为此, 要以体制机制创新促进农业绿色发展, 强化土壤污染管控和修复, 加强农业面源污染防治;加大农村生态系统保护力度, 开展农村绿化行动, 完善天然林保护制度, 扩大退耕还林还草;开展农村人居环境整治行动, 继续搞好农村房前屋后的绿化美化、垃圾和污水处理、村内道路硬化。
从“管理民主”到“治理有效”, 要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系
乡村善治是国家治理体系和治理能力现代化的基础。2005年前后, 农村税费改革正在推进, 公共财政覆盖农村刚刚开始, 农村基础设施和公益事业还需要农民负担部分费用;乡村债务较为严重, 如何化解需要审慎决策;农业补贴制度刚刚建立, 补贴资金如何真正发放到农民手中需要周密部署;农村基层民主选举制度还不完善。解决好这些问题, 缓解农村社会矛盾, 当时把着力点放在“管理民主”上, 强调在农村社区事务管理中村干部要尊重农民的民主权力, 规范的是干群关系。随着农村人口结构、社区公共事务的深刻调整, 以及利益主体、组织资源的日趋多元, 仅仅依靠村民自治原则规范村干部与群众的关系是不够的。
城乡人口双向流动的增多、外来资本的进入、产权关系的复杂化, 需要靠法治来规范和调节农村社区各类关系。但自治和法治都是有成本的, 如果能够以德化人、形成共识, 促进全社会遵守共同行为准则, 就可以大幅度降低农村社会运行的摩擦成本。为此, 需要在完善村党组织领导的村民自治制度的基础上, 进一步加强农村基层基础工作, 根据农村社会结构的新变化、实现治理体系和治理能力现代化的新要求, 健全自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理机制。
以更高标准促进乡风文明
尽管“乡风文明”保留了字面的一致, 但内涵也在发生变化。在未来现代化进程中, 要深入挖掘乡村优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范, 结合时代要求继承创新, 让乡村文化展现出永久魅力和时代风采。要注重人的现代化, 提高农民的思想觉悟、道德水准、文明素养, 普及科学知识, 抵制腐朽落后文化侵蚀。特别是在婚丧嫁娶中, 要摒弃传统陋习, 减轻农村人情消费负担。积极应对农村人口老龄化, 构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。需要注意的是, 促进乡风文明不仅是提高乡村生活质量的需要, 也有利于改善乡村营商环境、促进乡村生产力发展。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长
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