稳经济， 如何把握重大政策机遇

5月以来，国务院不仅召开了全国稳住经济大盘会议，还连续出台一揽子稳经济措施，一系列实质性的放松政策引起强烈关注。

从目前来看，这一轮疫情基本得到控制，复苏的曙光已出现在地平线上。但是，旧的循环体系已然破碎。在新环境、新政策下重新成长起来的新循环体系，一定与过去有诸多不同。这就意味着，并非所有地区都能恢复到疫情前的发展速度，新一轮发展的受益者必然有所变化。

那么，当新一轮稳经济重大政策机遇来临，哪些地区将成为“赢家”？

“人地钱挂钩”，人口成为关键

在建立新一轮经济循环的过程中，必然要进一步考虑公平性问题。这就意味着，过去按照行政区划进行资源分配的方式不再可行。

在逐渐增加公共服务水平与基础设施建设标准的背景下，未来的资源分配将进一步与区域的人口规模挂钩。高层会议中反复提到的“以人为核心的城镇化”，即强调了这一点。

在新的改革动向中，这一理念非常明确：未来的城镇化工作、财政资源与生产资料分配，都将贯彻“人口、土地与财政挂钩”的理念。

这意味着人口较多的地区、城镇化率较低的地区，将迎来新一轮发展，尤其是人口较为集中的县域，必将在政策机遇下迎来大发展，享受到新一轮的发展红利。

但是，对于人口净流出较为明显的地区，以及人口规模较低的中西部城市来说，在新一轮发展中，或将出现较为明显的停滞。尤其是部分省份在债务负担较重的情况下，已经出现了明显的超前建设。这些地区当前的重点，仍然是消化存量债务风险，以及适当“补短板”。对于这些地区来说，过去普遍高速建设的时代已经一去不复返。

新型城镇化强调的是“高质量发展”，即以区域重点城市为核心、发展都市圈与城市群。

未来的发展重点，或将是以两个圈层来实现。一是全国范围内的发展重点区域，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区与成渝双城都市圈；二是以各省会城市、区域重点城市为核心的都市圈与城市群。

从当前趋势来看，这两个圈层内城市的发展速度将明显高于全国平均增速，基础设施与公共服务的投资强度也将呈现出明显差异，显然会是新一轮发展的“赢家”。

而这些区域之外的地区，尤其是非城市群中的三四线城市，则会出现进一步的人口与资源流失，内部经济循环也将面临较大困难。

加强省级统筹，几家欢几家愁

持续深化改革，加强省一级资源统筹、财政统筹是非常重要的环节。这既是为了进一步解决区域发展不均衡的问题，也是防范地方债务风险的必然操作。

当前，外部环境复杂、经济逆周期的大背景下，地方财政收与支的矛盾持续突出。加强省一级统筹，意味着部分财政情况较好地区的好日子即将结束，欠发达地区将得到进一步兜底。

2021年以来，中央对地方财政的监管进一步收紧，尤其是地方政府的经常性支出与非必要支出，受到了持续收紧的压力，地方政府的财权进一步收缩。但与此相对的，财权的上收与区域统筹，实际上也解决了财政脆弱地区的保运转、防风险问题。

这意味着，未来地区经济好并不等于财政有盈余，财政资金将进一步按照“资金跟着项目走”的原则，跟着地区发展重点走、跟着区域发展重心走。

在整体需求缺乏的当下，有真实需求的地区才是值得重视的地区，也将是发展真正有效率的区域。

基建大潮在即，如何把握时机

随着新一轮基建的启动，经历了一段艰难岁月的地方政府又燃起了希望。不过，随着改革的推进与大环境的变化，想要抓住难得的机遇，需要在项目实施领域、实施方式上做好准备，新一轮发展自然有新的“游戏规则”。

当前新一轮基建的启动，既是为了维持经济运行在合理区间，也是为了畅通国内经济循环，推动疫情后的经济复苏。因此，地方政府必须根据政策文件精神来做好项目储备工作，以便后续申请地方专项债券、申请专项银行贷款或者发行企业债券。从实际情况来看，核心领域的重点在两方面。

一是以县城为载体的城镇化，以此来推动各地的经济循环，激发各地区的投资、消费需求。这就需要各地根据自身现状以及功能定位，推动新一轮项目建设。

位于大城市及省会城市和都市圈范围内的县区，应当主动承接人口、产业、功能，特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，发展交通链接项目、产业共建园区以及承接公共服务的功能转移。在此过程中，应当推动重点区域的片区开发项目，灵活使用地方专项债券、市场化运作等模式，抓住阶段性的城镇化红利。

具有资源、交通等优势的县城，应发挥专业特长，培育特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，把优势产业做大做强，围绕优势产业推动基础设施与配套服务业的升级项目。

位于农产品主产区内的县区，应当集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。地方政府应当进一步挖掘乡村振兴项目、“三农”领域的潜力，积极申请涉农、乡村振兴领域项目资金。

作为重点生态功能区的县城，应当发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。同时，抓住“双碳”与绿色发展政策带来的红利，积极以生态发展、EOD概念储备项目，以便获得后续支持。

二是全面推动公共服务升级。这与基础设施“补短板、强弱项”，以及新基建发展是一脉相承的。

地方政府应当进一步通过市场化模式，推动地方教育、医疗、住房、环卫等领域的公共服务项目。这些公共服务领域项目不仅存在扎实的需求，也有较为清晰的运作模式以及预期性收入。既可作为地方专项债券项目进行申报，也可以通过特许经营等市场化模式运营。

在“资金跟着项目走”的当下，项目储备工作的好坏，实际上决定了下半年地方发展的成果。必须抓住核心、深入理解城镇化与公共服务领域，这是项目储备与资金申报的关键。

理解规则变化，更新实施模式

不同阶段有不同的游戏规则，过去的基建大潮是以地方政府的信用为核心，当地方债务积累到较高水平，这条路已经走不通。

所以我们看到，尽管稳增长面临较大压力，但针对城投的信用融资并未有明显放开，如今的项目储备、资金申请以及投融资工作，都必须以项目预期收益为核心。这就意味着，项目要能够成功落地，必须更新实施模式，才能满足当前的政策性要求。

因此，当前的项目储备与城投工作规划，必须将项目投入与未来收益进行挂钩，将不同类别的项目依照市场制度的变化进行融合。

旧城改造、城市公共服务提升以及公共租赁住房项目，必须打包为“城市更新项目”，才能满足项目收益自平衡的要求进行运作。同理，乡村振兴类项目也必须融入集体建设用地开发、建设用地指标流转以及农业产业园等领域项目，才能实现有效运作。

对于地方政府来说，重新理解不同的领域与行业、改造升级既有的实施模式，成为项目成败的关键。只有理解项目必须以未来自身收益为基础，才能满足申报要求，并依照市场化的原则进行运作，才能规避政府隐性债务红线，得到资金与资源的支持。

留给地方政府的准备时间已经不多，把握当前的时机与窗口期，是决定未来五年地方发展命运的关键。

（作者为北京明树数据科技有限公司高级研究员）