双城合作的谋与策
栏目:特别策划 |  责任编辑: 纪海涛  |  2017-06-06 09:12:00 |  作者:本刊记者 吴明华 姚成二 | 来源:决策网

​对话嘉宾:

张广生 上海市政协经济委员会原常务副主任

郁鸿胜 上海社会科学院城市与人口发展研究所所原所长

宋 宏 安徽省经济学会副会长、省政府特约咨询专家

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​合肥究竟行不行?

  《决策》:上海、合肥双城合作有很多的战略价值,但目前合肥发展水平与上海差距明显,这也引起一些人对双城合作的质疑。如何看待这种差距?

  宋宏:合肥与上海,一是发展阶段的差距,合肥处在工业化后期,上海则是后工业化阶段;二是经济体量的差距,合肥GDP是6000多亿,上海是2万多亿;三是发展目标的差异,合肥着力建设长三角世界级城市群副中心,上海则是卓越的全球城市;四是行政层级的差异,合肥为地级省会城市,上海为直辖市,行政权限不同。

  从区域经济学上看,差距意味着双城合作存在位势差。中国改革开放前30年,最大的红利就是产业转移,产业转移就是因为存在位势差。所以在经济学上,这正好是符合规律的。有差距才有合作的势能,有位势差才能促进要素的转移和流动。

  另一方面,上海、合肥在区位空间、科技产业、资源要素等各领域,都具有很强而特别的互补性。建立双城合作,是时与势的必然选择。

  郁鸿胜:合肥究竟行不行,要进行科学分析。我们认为,合肥是一个“高大上”的城市,“高”是高新技术,“大”是大规模战略性新兴产业,“上”就是能够把上海的一些制度整体复制过来,进行上乘一流的制度性衔接。

  具体来看,一是在科创中心建设中,上海和合肥建设方向有一致性,双方可以协同创新驱动发展;二是战略性新兴产业双城能共同发展,合肥有科技基础和广袤土地,上海有引领制造业发展的“头脑”研究机构,一“头”一“身”能进行很好衔接;三是解决上海城市功能疏散问题,上海城市功能疏散是制度性的复制,比如共建工业园区,在教育、医疗、社会保障等方面进行制度性衔接,在制度合作中共同发展。

  《决策》:双城合作是一个全新的概念,跟过去一般性的区域合作完全不同。双城合作究竟是一种怎样的区域合作?

  张广生:在新的历史阶段,双城合作是着眼于同城化协同发展的战略性合作,是立足于分工协作的互补性合作,是立足于经济社会的整体性合作,是着眼于“政府导向、市场运作”的制度性合作,要努力探索形成新型的城际合作模式。

  在合作导向上,突出战略性。战略性是立足于中心城市和副中心城市协调发展,推动合肥崛起发展,带动长江中下游城市群联动发展。选择前瞻性、全局性、关键性领域的合作进行重点突破,而不是企业、产业之间的合作。

  在合作内容上,强调互补性。合肥与上海,城市功能不同,城市发展阶段、水平和规模不同,差异性大意味着互补性大,可以形成分工合作、优势互补、竞争有序的联动发展格局,达到合作共赢的均衡状态。

  在合作领域上,强调整体性。从以往侧重于企业的经济合作,拓展到两地经济、社会、文化、科技、生态以及城市建设管理等多领域的整体性合作。双城合作不能变成招商引资,这不是政府层面做的事,政府要做好自己的事,市场的事情交给市场办。

  在合作方式上,注重制度性。双城合作必须推进体制机制创新,用新的制度设计和安排,支撑双城战略性合作达到预期目标。

苏浙示范区有何借鉴?

  《决策》:浙江和江苏分别在嘉兴和南通建设全面接轨上海示范区。苏浙示范区对双城合作有什么样的借鉴意义?

  张广生:示范区对安徽是很大的压力,压力和动力是并存的。苏浙两个示范区在制度合作上开了先河,有制度性的复制,如果成功就是往前迈了一大步。

  嘉兴最大的特点不是做产业对接,而是在人居上。比如,上海居民在嘉兴看病能全部报销,这样上海养老人口就会到嘉兴去。人去了以后,就会带去资金流、技术流。除了医疗制度接轨,还有教育、社会保障等如果接轨了,人就能流动起来,人流是最重要的。

  郁鸿胜:全面接轨上海,不单是经济对接,实际上是经济社会制度全面接轨。长三角一体化,在经济方面市场化对接很成功,但一些关键性制度还没有突破。示范区就是着眼于制度性的接轨。

  双城合作如果能有一些关键性的制度突破,影响国计民生的大制度能够一体化,合作就有超前性了。仅仅是在资源要素上合作,在产业布局上合作,是走不远、走不深的,唯独制度合作才能真正一体化。

  《决策》:过去区域合作着重经济协作和产业转移,现在强调制度性的复制与接轨。制度合作究竟指什么?有哪些难点?

  郁鸿胜:制度合作是全面性的,是经济、社会、人口、资源、环境等制度全面对接,经济只占一部分。

  由于各地发展水平不一样,制度合作中,政府的付出和收益也不一样,这就要付出代价。制度性方面的投资是我们现在想象不到的。比如医疗,在合肥看病上海能报销,上海就要拿出制度资源来,财政上有没有这个支出能力?教育、社会保障等也是如此,政府要付出制度资源。

  张广生:区域一体化前提是制度同城化。这一点我们还做不到,我们的制度差异性很大,所以在城市功能疏解中就不能分流出去。如果双城合作在这方面能突破,其他城市也能借鉴。

  比如上海、合肥共建一个工业园区,那么相应的教育、医疗、社会保障等都要配套,鼓励上海学校到园区办分校,这样上海就把优质教育资源扩展了,既带动了合肥,也拓展了上海的发展空间。不单是建一个工业园区,而要从人居环境着手做好制度配套。

  另外在交通一体化方面,高速公路ETC我们推广了15年,跨省还是不能通用。什么问题?技术上都好解决,就是利益问题,哪里买卡资金就沉淀到哪里,还有收费人员的就业问题。高速公路形成了既有的利益格局,要一体化就涉及到利益格局的调整,这不是简单的问题。

  所以制度合作中,问题一具体细化就会碰到各种各样的难题,看起来很虚,实践中实实在在会碰到。制度合作要坚持一条,就是有所舍有所得,什么都不舍要解决制度性问题是不可能的。

双城合作动力在哪?

  《决策》:从现实来看,合肥跟上海行政级别不对等,这会不会成为双城合作的障碍?

  宋宏:行政级别不对等不是合作的障碍。对于上海来说,它可能会有影响,但并不重要,关键是合作的实质内容。对于合肥来说,由于政府权限不同,一些事项需要得到省一级的授权和支持。比如园区共建,决策权有相当部分属于省级和更高一级。

  从安徽省来说,合肥可以成为安徽融入长三角的战略突破口和“桥头堡”,要认识到双城合作对全省经济社会发展的重大意义。过去,合肥长期在省内经济首位度不高,现在合肥的首位度上去了,又引起另外的担心。双城合作的提出和推进很可能引发更多的担心,这种担心是完全不必要的。

  双城合作有利于合肥与省内各地在不同层次、不同方面错位发展,避免同质竞争。同时会带来“无心插柳”的溢出效应,正如当年浦东开发首先给上海周边小长三角地区,带来巨大发展机会和利益一样。

  《决策》:当前,经济下行压力巨大,各地都把招商引资、产业转移作为重中之重。现阶段,双城合作是否会面临动力不足的问题?

  宋宏:过去,一说到区域合作就是招商引资,按照这种传统惯性思维去搞双城合作,那很难推动。

  招商引资是一种低层次的合作。现在这个阶段,产业转移应当是更高层次的转移,一般性制造业、过剩产能我们也不需要了。所以,双城合作是产业升级合作,通过共建科技创新与成果转化平台,推动科创中心建设;通过共建产业链价值链分工体系,培育战略性新兴产业集群。

  双城合作要有产业做基础,但绝对不能是传统产业过剩产能的转移,这是十分有害的。双城合作,要在高起点、引领性产业上进行布局。

  张广生:双城合作不能急功近利,这是最大的问题。不能说一合作最好明年就见GDP,招几个项目回去,园区就发展起来了。300多平方公里全部开发满了,又怎么样呢?立足于制度层面考虑问题,双城合作就有对话的平台了。如果不在这个平台上,而是着眼于眼前招商引资上GDP,合作没有办法推动。

  所以,双城合作首先大家要形成共识,要在一个平台上对话,不能“鸡同鸭讲”。区域合作是制度融合,很难,不是立竿见影的,要树立一张蓝图做到底的精神。区域合作是长远见效的,尤其是双城合作,要有10年、20年的打算。像“一带一路”50年,没有50年看不到成效。

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