“飞地经济”如何飞起来、落下去?
栏目:特别策划 |  责任编辑: 纪海涛  |  2017-08-28 11:37:42 |  作者:本刊记者 吴明华 | 来源:决策网
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不搞“拉郎配”

  《决策》:根据您的观察,在过往的实践中,“飞地经济”成功抑或失败的经验教训有哪些?

  刘志彪:经验教训很多,主要是以下几点:

  一是双方政府之间要有强烈的发展愿望;二是通过“飞地经济”,地区之间可以产生资源、要素互补优势;三是运行中不能是飞出地“殖民模式”,也不能是飞入地“肉包子打狗模式”;四是要建立起讨价还价、利益均衡的合作机制,不能仅仅是政治任务;五是上级政府的激励机制必须到位,如给“飞地”创造政策的“洼地效应”,或不给钱,但是要给制度创新的特权或优先权。

  需要特别指出的是,“飞地经济”不同于一般的产业转移。主体不是地方政府,而是企业按照市场原则的自动和自发行为。只要不搞“拉郎配”,不搞行政命令瞎指挥,“飞地经济”式的产业转移方式,比市场驱动型的零星转移具有更快的速度和效率。

  发展“飞地经济”,有利于加速飞出地的产业结构调整和升级,有助于腾笼换鸟、凤凰涅槃,同时也有利于加快飞入地的经济发展。其总体上的作用,则是缩小地区发展的不均衡态势,提高中国经济增长的潜在能力和现实表现。

  《决策》:“飞地”合作在政府主导和行政干预下,往往成为地方政府一项政治任务,难以顺应市场需求。

  刘志彪:行政力量不能在“飞地经济”政策实施的过程中做到收放自如,就可能会导致“拉郎配”式的合作。

  一方面,这样的发展模式可持续性差,随着政策导向的变化会发生较大波动,不利于跨区域合作机制的长期稳定发展;另一方面,也会导致真正想要进行跨区域联动发展的地区,反而难以得到政策支持。

  尽管“飞地经济”在初期作为一种以行政手段为主导的政策,需要依靠财政政策、产业政策的倾向性支持,但事实上,“飞地经济”的本质应该是在尊重市场力量基础上形成内生经济合力,探寻主动的合作际遇,而不是单纯借助行政力量的传帮带。

  同时,产业转移也只有顺应经济区域化发展的市场需求,才能更快速有效地实现。因此,随着“飞地经济”的不断发展,在保证双方利益均衡、权责界限划分得当的基础上,如何处理政府与市场的关系,尤其是行政力量如何逐步放权给市场,就显得更为紧迫和更加重要。

  未来打造“飞地经济”升级版,有必要、也有可能寻求更加规范和符合市场化的运作方式。可以从政府主体推动,逐步转化为市场主体推动,既可以由合资公司充当管理主体,又可以采取产业招商的模式,以形成有利于内源型的经济增长机制。

“飞得起来,落得下去”

  《决策》:具体来看,飞地合作中如何构建有效的利益分配与风险分担机制?

  刘志彪:发展“飞地经济”的关键,是能够“飞得起来,落得下去”,核心就是处理好双方的利益分配与风险分担问题。

  一方面,从利益分配来看,飞出地的利益需求是寻求过剩资本与产能的转移,而飞入地的利益需求在于产值、就业与税收。然而,受现行复杂的纵横设立的行政管理制约,飞出地与飞入地在共治模式下,其分工往往不甚清晰,使得两者都难以各取所需。

  另一方面,从风险分担来看,飞入地直接承担着诸如土地开发、环境承载、住房拆迁、人口迁移等一系列成本,如果发展不顺利甚至最终失败,那么这些损失就得由飞入地承担;但是飞出地派出的人才和资金等要素,流动性较强,遭受的损失相对较轻。

  这种利益分配与风险分担机制的不对称,就可能在不同行政区划间的动态博弈过程中,演变成飞出地的“殖民模式”,或飞入地的“肉包子打狗模式”。实际上,这也是当前许多地方政府在开始发展“飞地经济”时,很容易忽视的方面。

  《决策》:“飞地经济”如何激发合作主体的内生动力机制,突破合作的制度瓶颈?

  刘志彪:第一,在行政体制的藩篱中要长出冲破行政约束的“飞地经济”,必须得到更高一层甚至高二、三层级的领导部门的关心、爱护,甚至亲自操刀。

  第二,飞出地和飞入地的合作双方,必须存在强大的合作动力,除了主要领导必须在思想观念上跟得上、推得动外,最好在经济发展的水平上,双方存在比较大的落差。落差越大,合作动力越强,越可能合作成功。

  经验证明,发展“飞地经济”的合作动力,一是来源于市场化的观念。观念相近,合作比较容易。为此,今后在实施干部的调配、使用、挂职等制度时,可以更好更多地考虑如何服务“飞地”发展,有意识地安排干部双向交流和培养。二是来源于经济政治利益。三是来源于发展水平的落差。

  第三,生产要素上存在一定的互补性,政治、经济利益上具有共享性,是“飞地经济”长期健康发展的基本保障。尤其是推动合作的主体是地方政府,而它们并不是一个纯粹的经济主体的情况下,合作能不能有益于双方的政绩提升,如提高产值、税收、就业、环保等水平,也是合作时需要考虑的一个重要问题。这需要在统计制度上给予明确的分割,褒奖分明。

  第四,在由行政主体决定的飞地合作中,飞出地有必要派出强大的经营管理班子,而飞入地最好是配合飞出地进行本地化的次要管理。在发展的早期阶段,考虑到理念的先进性、干部经验及技能方面的优势,最好还是由飞出地派出一支强大的、得力的干部队伍,去全面负责和掌控“飞地”的经营管理。在运行进入正常态之后,则可以较多地参与到运行中去,向飞出地经营班子学习。这样才可以更好地减少扯皮、提高效率。

​动力的弱化与激励

  《决策》:新时期,推动“飞地经济”发展面临哪些新情况、新问题?

  刘志彪:第一,当前,由于财政体制改革、土地利用和环境保护趋严等制度变化,过去形成的“飞地经济”,目前在运行中遇到上层政府管理制度调整的阵痛。

  今年7月1日实施的新一轮省以下分税制改革,取消了对合作共建园区等事项的税收增量返还政策,有关支持经济薄弱地区发展的资金,全部要纳入转移支付范畴,由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。这一政策调整,对现有“飞地经济”的正常运行是个严峻考验。

  同时,宏观经济环境也发生了很大变化,推动“飞地经济”发展的市场动机和行政动力机制都在减弱。主要是因为,由于飞入地本身要素价格的快速普遍上涨,原有的经营成本优势和成本“洼地”正在不断地弱化。尤其是交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升,这是弱化地方政府发展“飞地经济”动力的重要因素。

  《决策》:“飞地经济”作为一项国家层面的战略举措,中央和省级政府应该给予什么样的支持?

  刘志彪:在现行体制机制下,中央或省级层面对“飞地经济”的政策激励不足。目前,我国绝大多数地区对投资管理实行的仍然是正面清单管理制度,这种管理模式容易对投资主体造成不必要的束缚,不利于激发市场主体的活力。以正面清单为主的管理模式,容易使得合作双方在投资项目决策、投资规模选择等方面产生分歧,最终不利于合作的形成。

  因此,要加快推进负面清单管理制度在全国范围内的实施,通过将园区改建为具有独立法人地位的经济实体,以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限,实现“飞地经济”的去行政化、去区域化发展。

  对于可能存在的不同层级的管辖权纵向协调问题,应明确中央与地方的政策边界。通过上级政府进一步简政放权,给予“飞地经济”发展足够的制度创新特权或优先权,为“飞地”创造政策的“洼地效应”,使地方政府保持合作的积极性。

  同时,赋予地方政府依据当地实际情况制定相应发展政策的权利,改善飞入地市场营商环境、降低交易成本,使企业消除事后“套牢”的疑虑,保障按照市场化原则和方式开展合作。对于条件允许的地区,甚至可以采取制定相关法律法规的方式,保证政策长期有效的施行。

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