争议国资委
栏目:特别策划 |  责任编辑:  |  2014-08-28 15:24:06 |  作者:王运宝 | 来源:
  在现有的的国资委——国有企业两层架构中,再加入一个中间层国有资本投资运营公司,会发生什么样的改变?

  目前,这种三层结构已被多个省市写入改革方案,国资委的监管体制机制也将随之发生深刻变化。2003年以来,国务院国资委和各地方国资委的成立,是一个重要的节点性事件。

  但随着国资改革推向深入,国资委却迎来更多的争论,甚至有种观点认为,国资委的存在,恰是下一个十年国资改革的天然障碍。

  实际上,围绕国资委的争论,11年来从没有停止过,特别是每当进入国企改革的关键时刻,争议更会随之增加。不可否认的是,全面深化国资国企改革,国资委自身的改革是绕不开的坎。
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全面深化国资国企改革,国资委自身的改革也是绕不开的坎。

  “特”在哪里

  7月14日,是浙江省国资委成立10周年的日子。从当日起,浙江省国资委决定为即将拉开的改革进行造势。作为中国民营经济最发达地区的国资委,其改革举动更受外界瞩目。

  从2003年开始,包括浙江在内的省、市级地方国资委,按照党的十六大确立的原则,代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,建立管人、管事、管资产相结合的国有资产管理体制。

  根据机构设立的正式表述,国务院国有资产监督管理委员会(通称国资委)是国务院直属正部级特设机构,国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。国务院国资委的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。由于这是一项重大的制度改革创新,第一任国资委主任李荣融甫一上任,即感受到了肩头担子之重,他在日后描述当时工作压力时说:“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性,极具探索性。”

  11年来,国务院和省、市国资委的工作成效有目共睹。截至2013年12月,全国国企资产总额达到104万亿元,成为中国经济的脊梁。但另一方面,在管人、管事、管资产的监管体制下,国资委直接干预企业经营管理及人事的做法,引起越来越多的争论。

  采访中,大多数人的观点认为,国资委应当成为规则的制定者和监管者,而非直接参与者,国资委不应该既监督又直接参与管理,甚至主导企业的重大决策。一位央企高管曾这样描述说:“国资委如果仅是监管机构,职责就是政策制定与监管,像证监会一样做裁判员;如果仅是出资人代表,职责就是派遣董事进入董事会。但现在国资委给我们的感觉是,一方面站在国家高度上制定宏观的行业政策,一方面通过管住央企的高管直接介入企业管理。”

  在外界眼里,国资委职能模糊。李荣融曾表示,他卸任后最担心的问题是政企再次合一:“有些领导对国资委这个特设机构‘特设’在哪里,还是不清楚。”

  如今,国资委“出资人”和“监管者”角色定位的混淆与矛盾依旧存在。而且,从管资产到管资本的角色转变,又对国资委提出了新挑战。国务院国资委研究中心原主任李保民分析说:“国资委是中国国资改革的一种独特探索,现在我们要回答‘特’在哪里的问题。国务院国资委是正部级特设机构,‘机构’这个词非常巧,没有说是行政部门、事业单位、企业法人,但到底‘特’在哪里,要探索。”

  中国政法大学教授李曙光是《企业国有资产法》的起草成员之一,他认为国资委成立之初就存在缺陷,一方面是解决国有资产具体出资人的空缺问题;另一方面,在于结束当时国有资产管理上“五龙治水”的混乱状态。这种双重目标导致日后国资委职能定位的模糊。

  以十八届三中全会为标志,新一轮改革明确以管资本为主,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这无疑使国资委处于一个亟待变革的位置上。

  由此可见,现有的国资管理体制甚至国资委本身,都面临着改革的挑战。国务院国资委全面深化改革领导小组办公室主任彭华岗称,国资监管从“管资产”向“管资本”转变,意味着国资委监管角色定位将随之改变,一个形象的比喻是,从“婆婆”到“老板”。

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江汽集团是安徽省国资改革的试点之一,主要是引进战略投资者和实施管理层持股推进股权多元化改革。

  是否纵向再延伸

  自从2013年11月全面深化改革的内容正式公布后,“国有资本投资运营公司”成为上榜频次颇高的一个热词,也预示了对国有企业的理解,迎来一次升级。根据这种新的模式设计,在目前的国资委、国有企业之间,将会加入一个国有资本投资运营公司,从而形成国资委——国有资本投资运营公司——国有企业三个层级的纵向关系。

  对于这种新的纵向关系,上海国资运营研究院秘书长罗新宇表示,国资改革要实现三层架构,即国资委、平台、企业。国资委相当于裁判、国资运营平台是领队、企业是运动员,彼此是平等关系而非上下级关系。其中,国资委对干部、日常事务的管理权限不变,平台仅负责股权管理和运作,不参与企业内部管理,不干预企业生产运营。在这种情况下,“国有”的掌控力体现在对资本的掌控力上。

  复旦大学企业研究所所长张晖明分析说:“这实际上不只是打造一个平台问题,而是要重新理解行政层级隶属与资产管理之间的关系,这个有难度。但建立国资流动平台以深化完善国资监管体系的方向是对的。”而在地方改革方案中,四川、山东都提出要建立三级监管的运行机制。

  这是一种新的纵向关系,同时还存在另一个纵向关系,即在现有的国务院、省、市三级国资委的架构之下,是否还要再向下延伸到县级?目前,各个地方的机构设置不一致,这个问题也随着改革的推进而引起关注。

  实际上,早在2010年5月27日,全国县级国资监管体制改革现场会议,就在浙江义乌召开。这标志着原先的三级国资监管体系,开始向“第四级”延伸。

  义乌在当时成为全国学习的榜样,山东省在2012年还曾专门出台建立县级国资监管机构的文件。

  从发展过程来看,“义乌模式”是经过10多年探索之后形成的。

  在2000年时,义乌将原属财政局的国资经营公司改组为国有资产投资控股公司,开始对经营性国有资产实行集中管理。2006年,又成立了国资办,统筹协调国资监管体制和国企改革发展的各项工作。2006年,义乌单独成立国有资产管理办公室(国资办),为市政府直属正科级行政机构,代表市政府履行出资人职责。

  2009年3月,义乌启动新一轮国资监管体制改革,正式挂牌成立国有资产监督管理局。同年4月17日,义乌对国资布局再作调整。在对市属国有资产进行重新优化组合的基础上,成立国有资产经营公司、恒大开发公司、交通发展公司和公用事业公司等四大市属国资公司,改变了原来24家国有企业各自发展的分散局面。

  至此,义乌基本确立了“国资局——国资公司——企业”三层国资监管架构,形成了全面覆盖。“义乌的经验告诉我们,集中监管比分散监管要好,监管范围大比监管范围小要好,有利于资源配置效率提高。”国务院国资委副主任黄淑和说。

  那么,全国各地是否都要仿照“义乌模式”?

  根据本刊记者统计发现,目前的县级政府国资局,大多数是跟财政局合在一起。采访中多数人认为,现在的国有资产管理体制主要是中央、省、市三级监管机构,县级国有资产总量少,县级国有企业的主要任务是退出。而且,义乌市国资监管体制的新模式,并非对所有县级国资都适用,这与一个县域的经济水平和国资总量达到一定标准有直接关系。

  未来的走向是什么?目前还没有定论,只能在改革的逐步推进中寻找答案。

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