“城乡社会”形态下的基层治理
栏目:人物 |  责任编辑: 纪海涛  |  2017-08-22 17:01:10 |  作者:本刊记者 范琦娟 | 来源:决策网
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“两栖状态”

  《决策》:2017年4月4日,中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件,意义重大。您认为当前中国的城乡治理处于什么样的阶段?

  熊万胜:近些年我们的团队持续在长三角、珠三角等地开展实地调研,发现非常多的人以兼具市民与农民的双重印记生活,处于“两栖模糊状态”。

  首先,交通网络的四通八达、便捷快速,让人们没有必要切除与老家的联系;第二,信息化的快速发展,互联网时代下,人们时刻与老家保持畅通的联系;第三,城市户籍制度短期难以消除,这就意味着城市不会接纳所有人,城乡之间差距不可消除;第四,中国集体土地所有制下,享有土地的农民即使外出求学、务工、定居,仍享有农村的保护。

  这种“双栖状态”下,共有8亿多中国户籍农民在城乡之间穿梭,改变着政府的治理模式。

  以中部地区安徽省为例,乡村发展的主要战略是城乡一体化和新农村建设,现在称为美好乡村建设。尤其是美好乡村建设影响很大。前些年的做法是“中心村战略”。政府选取代表性的的中心村,通过辐射带动,吸引周边农民自动搬迁。这个想法很对,农村要发展,但不能撒胡椒,所以走“中心村战略”。可是这一战略存在短板:如何准确知道中心村在哪?农民的路线图能否人为规划?镇都已经在衰落,农民大多一步跨去县城,中心村又该如何发展?

  于是出现了公共图书室没人去,篮球没人打,健身器材旁边长草等现象……这时候,安徽省改变方向,一体化推进农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”,改善农村环境面貌、提升农民生活品质。调研中发现,“三大革命”对农民来说更有意义,这是以尊重农民的意愿为前提,承认农村是外出人员的后方,而非全部生活意义的居所。留在农村的人和回到农村的人,都希望看到青山绿水,路路通车。

  8亿多流动的农民大军眼中的农村,不是全部意义的家。类似“三大革命”的做法,就是将城市与农村整体看待,我们称为“城乡社会”。可能政府没有“城乡社会”这样清晰的理念,但具体实践的探索正验证着这一形态的存在。

尊重“农民的乡愁”

  《决策》:具体该怎样看待“城乡社会”这一概念?将城市与农村当作一个整体来思考,会对基层治理带来什么启发?

  熊万胜:“城乡社会”的形态,并不是简单的等同说中国有乡村有城市,乡村不会消亡等这些概念。“城乡社会”的出现,是伴随时代发展、城市化进程而出现的。

  我们知道,200多年前欧洲出现工业革命,工业集聚,职业聚集,使得工业化和城市化同步。而今天,我们可以在一个地方上班,在另外的地方居住,距离越来越大,于是城镇化率落后工业化率。以前将这视为一个问题,好像是不正常的,别的国家同步进行,为什么中国就滞后了?后来明白,这并非一定要同步,工业化走前面,城镇化走后面,人们是可以来回穿梭。但这个“滞后”就意味着“城乡社会”到来。

  “农民工”的概念是个很好的例子,他们到底是城里人还是农村人?以前总想破解这个问题,提出农民工市民化,用一套指标测量市民化,甚至还会计算出来市民化一个人财政需要多少钱,实际上政策的考量、理论的考虑与现实的差距很大,很多农民没有如人所愿的市民化,他们不会放弃土地。其实这里是没有必要二选一,可以在模糊状态,因为城乡之间互相融合的程度已经很高了。

  《决策》:结合东中西部不同区域来看,我国目前乡村治理的背后,呈现哪些不同特征?

  熊万胜:在发达地区或城郊地区,随着“四化”的联合推动,新型城镇化战略被广泛采用。鼓励农民上楼,是需要经济基础,补偿行为是以低价升值为前提的,往往与村庄拆并的做法一起。所以,新型城镇化是发达地区实现农村发展的模式。

  再往外走,城市群外围,看到很多城乡一体化的政策落实。微观意义上看,是为了实现公共服务、基础设施、服务保障的均衡化。具体到操作上,乡村不能被消灭,不能大规模兼并,也无法大规模建立新型社区,于是在保有农村前提下,将公务服务、基础设施、社会事业水平等给予提高,实现生活品质的提升。这是很多经济发展中等地区解决三农问题的策略。

  到经济欠发达的地方,如我国一些中西部省份,适合开展的是新农村建设,或者美好乡村建设。这些地方没有能力实现城乡均等化,但可以集中力量把某些点建设好。

  这三种方式都体现了城乡之间互相影响、互相打通的状态。不能封闭地看待乡村发展,也不能关起门来谈城市进步。既不能以城市社区标准来衡量要求乡村社区,这是一个错误的倾向;同时也不能孤立地谈乡村自我发展,这也是一个误区。

  政府在规划层面既需要考虑农民的需求,也需要考虑市民需求。硬性布点没有遵循自然发展规律,行政力量“善意”塑造的是“我们眼中的乡愁”,并不是“农民的乡愁”。农村让城市更美好,城市也在让农村变得更美好。例如田园综合体概念的提出,是按照城市的标准打造乡村,实现既能为农民增收,又让市民满意的功能。

​打通城乡双向共融

  《决策》:城乡之间的高度融合势在必行,打通双向通道极为必要。从政府治理者角度出发,为实现城乡共融需要做哪些筹划?

  熊万胜:“城乡社会”现象的出现,是对城乡治理思维的一个很大挑战。

  眼下城乡之间的互通不够,农民进城比较容易。2003年以前存在收容遣散条例,农民进城被视为盲流,后来逐渐提出广泛城镇化,现在是市民化,农民进城的大门越来越开,除了特大城市,农民进城后都能获得相应的公共服务和权利保障。

  反过来,市民回到农村,则遇到重重障碍。城市户籍保护市民,农村户籍保护农民,眼下户籍制度在改革,建立居住证制度,使农民进城更便捷。但农村的集体土地所有制,开放是不够的。比如宅基地使用权能不能买卖,意味着市民要想享受农村的青山绿水,并不能通过买房实现,这种购买是没有房产证的。

  我们的问题,往往是政府意愿主导,这种情况下的发展,城乡社会很难得到充分发育。这背后就是人为制造,割裂地看待城乡,一种“强力推动式融合”。我们要做的是探索出更加柔和的、人性化的发展。

  《决策》:现实中城乡打通已经在发生,这是历史潮流。但在双向打通过程中,存在哪些障碍?

  熊万胜:第一是宅基地使用权的问题,不能顺畅入市;第二,集体经营性建设用地与国有土地同权,这种入市资格,仍然很困难,背后涉及到城市利益问题;第三,土地流转的问题。各地政府都希望解决家庭经营制度与规模经营之间融合的问题。前两个问题,剑指农村集体所有制与市场化结合,后面一个问题体现的是家庭经营制度与规模经营制度的融合,这正是中国农村发展的核心问题,也是目前城乡互通的主要障碍。

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