“先租后让”：浙江探路工业用地新模式

前段时间去某三线城市考察，当地干部都在抱怨土地指标不够。但在走访过程中，笔者却发现一个问题，虽然土地基本已经出让完毕，但实际入驻的企业却并不是很多，尚待开发的空地几乎连成了片。细问才了解到，原来有很多企业买地的目的不是为了经营，只是想着升值并找机会进行再开发，对于出现这样的结果，政府几乎是无法控制的。

政府手中的土地资源极其有限，现任领导还要为前任低效利用、粗放用地的后果埋单。怎样找寻一种行之有效的模式，打击企业“围而不建”，合理促进土地集约化利用，已是各地政府的共识。

2016年，浙江率先提出“先租后让”的理念，经过两年多实践，对地方政府因地制宜、约束土地功能、提高土地集约化利用做出了重要贡献，值得各地参考借鉴。

难题和瓶颈的倒逼

前些年，浙江一些地方政府为了招商或留住本地企业，利用各种优惠政策吸引企业落地。签订合作协议时，又对企业单位面积土地投入、产出强度等土地集约利用的硬指标缺乏考核；对准入指标未达要求时的惩罚措施及退出机制也规定甚少，反而政府方应承担的责任及义务更多。

考核机制的缺失，让企业更加围而不建。而政府只有等到50年年限届满时，才能收回土地再行出让。彼时，浙江工业用地还存在一个突出矛盾，即无法利用有限土地资源精准地服务实体经济。

一方面，浙江各地工业用地需求量大，用地极其紧缺，高地价则增加了企业的用地成本，对促进本地优质企业留驻本土发展、招商引资、战略新兴产业培育有负面效应。另一方面，浙江工业用地高地价的市场环境，变相地使一部分投机者产生囤地行为，特别是因各种原因延期开竣工，无法按时投产，使真正想用地又拿不到地的实体企业陷于无奈境地，只能租地维持生产。由于出让的土地很难马上退出来，造成别的企业也无法使用，导致土地闲置。

为了破解工业用地难的困境，进一步强化土地要素保障，2016年，浙江在全国率先推广工业用地“先租后让”模式。“先租后让”的实质是让企业先租赁土地，等进入稳定期后，再决定是否购买土地，从而减少因盲目购地所导致的土地浪费。

根据“先租后让”的新规定，以招拍挂方式公开确定土地使用者的工业用地，政府对供地方式、供地程序、土地利用标准和达产考核等方面作出明确要求，并给予企业5年考核期。这5年里，土地以租赁方式出租给土地使用者，土地使用者缴纳租金并进行开发、使用、经营，按照租赁合同约定时间达到约定利用条件后，可申请办理出让手续；5年内没有成效、或未达到约定条件，政府收回土地。

“先租后让”一方面降低了政府的风险，政府能够掌握主动权，如果企业效益不好，政府可以将土地收回来。另一方面，从企业的角度看，如果经营情况不好，可以提前终止租期，这种损失相对较小。

改革红利带来良性循环

“先租后让”与传统土地出让方式究竟有何不同，对企业发展、产业升级和地方发展有哪些好处？从浙江温岭的做法和企业的评价中，能回答这些问题。

2017年9月，温岭出台了《关于工业用地先租后让促进土地节约集约利用的实施意见》，鼓励辖区范围内10亩以上的工业用地，采用“先租后让”方式供地。

林建是温岭市一家厨卫企业负责人，他在网上看到一块工业用地“先租后让”挂牌出让的消息后，因公司发展需要扩张用地，便想尝试一下这种新的方式。最终，他以2100万元竞得其中某地块，折106万元每亩。

在林建看来，“先租后让”将传统的工业用地出让分成前期租赁和后期出让两个阶段，是一种土地使用权有偿使用创新形式，它大大减轻了企业的资金压力。具体以林建租赁的这块工业用地来说，该地块的生命周期是50年，包括租赁年限6年和出让年限44年。按照原来的方式，竞得用地后，企业要一次性付清所有的出让金。但是现在，林建只需在租赁成交后一次性交付6年的租金252万元即可。

企业发展需要流动资金的支持，相比传统的土地出让方式，“先租后让”为企业争取了资金的缓冲期，暂时“省下来”的这笔资金可以先用于厂房建设、技术研发等。根据双方协定，6年后租赁期满，温岭市相关部门将对该厨卫企业的投资强度、亩均税收和土地产出进行验收合格后，并签订剩余年限的出让合同，企业再支付1848万元出让金。

这也对企业自身的发展水平提出了更高要求，各项指标如果做不到，后期的用地也会受到限制，所以“先租后让”的一大红利是激励、倒逼企业增强自身实力。此举还可促进本地的优质企业留驻本土发展，确保真正想做实业的企业能拿到土地。

在激励、倒逼企业做好经营的同时，先租后让对地方产业结构调整和做强实体经济也带来诸多好处。“先租后让”可以更大程度促进土地节约集约利用，完善工业用地市场化配置制度、加大工业项目有效投入，从而实现精准服务实体经济的愿景。

先租后让的“升级版”

尽管有诸多红利，但是浙江在向全省推广“先租后让”时发现，这种工业用地模式的创新不宜盲目复制。

首先，对于政府来说，“先租后让、弹性年期出让”，其土地租金和弹性年限出让金，比直接出让土地的出让金低得多。对于许多尚处于土地价格倒挂的地区，将造成一定的中短期资金压力。

其次，对于企业来说，一旦未达到设定的标准，将会对企业的固定资产和经营造成难以估量的损失；就算达到了标准，数年后土地的出让价格也很有可能按当年的市场价格来算，企业陡增一大笔额外支出。而且先租后让的土地很可能无法抵押，这对企业的融资造成不小的影响。

针对此类弊端，有专家建议，要针对租赁期满的考核结果进行梯次设计，分别对应不同的出让年限和出让价格，这或是“先租后让”模式未来努力的方向。

虽然存在一些不可避免的弊端，但是浙江目前正在最大化先租后让的改革红利，浙江的办法是将“标准地”模式融入“先租后让”，在此前与企业约定相关投资、产出标准的基础上，进一步完善事前定标准、事后强监管的措施，确保拿地的企业都是好企业，达到企业和政府双赢互惠的局面。因此，尽管“先租后让”能够省下一大笔钱，但这并不意味着拿地企业能够高枕无忧。相反，真正的考验才刚刚开始。

以温岭为例，企业拿得土地之后，项目要接受综合评估，“不合格”者将面临淘汰。温岭对“先租后让”引入项目进行动态跟踪及分类管理。项目竣工投产且达到合同约定的投资开发要求的，在租赁期满前3个月，以协议出让方式确定土地使用权人，办理出让手续。如未达到投资开发协议要求，允许续租1次，续租期限不得超过1年，年租金按前期平均年租金缴纳，待评估合格后再办理出让手续。如租赁期满未续租或续租期满，土地使用人未达到建设、投资、税收等相关要求，政府有权无偿收回土地使用权。

这意味着，不仅优质企业项目工业用地紧缺困境得到了解决，工业用地“先租后让”模式，还确保了土地资源要素由低质低效领域向优质高效领域集中。“未达标即收回土地”，更有效解决了“囤地炒地”、无序转让、私自改变用途、高价出租等行为，使得资源配置效率不断提高。

温岭市工业用地“先租后让”模式创新做法，已被浙江省经济体制改革工作小组确定为典型经验，获评台州市解放思想十佳典型案例。目前，这一做法已在浙江全省推广。

（作者单位：园区在线）