国家战略下的长三角之问

对话嘉宾：

周振华  上海决策咨询委员会副主任、上海市经济学会会长、上海发展战略研究所所长

王   振   上海社会科学院副院长

石   磊   复旦大学公共经济研究中心主任

为什么是长三角？

《决策》：习近平总书记在进博会这样重大的国际场合，宣布长三角一体化上升为国家战略，背后有什么样的时代背景和战略深意？

石磊：为什么是长三角？改革开放特别是1991年浦东开放开发以来，长三角走了一条以开放引领改革之路，以开放对接国际市场，以开放用好两个市场资源，建立了这个机制。而这恰好在一定程度上回答了国家关心的一个重大问题，就是扩大开放。

40年来，中国几乎所有重大的改革措施，都是因发展导致开放，由开放促进改革，走了一条问题导向的发展之路。尤其是当改革面临瓶颈的时候，通过开放一下明朗了很多，因为只有开放才能知道自己的问题在哪儿。为什么国家现在提出进一步扩大开放？除了应对国际大格局的变化以外，很重要的因素是总结改革开放40年成功的重要经验，就是借开放促进改革、借改革促进了发展。我们首先要站在国家层面把这个问题想清楚。

长三角上升为国家战略，与其说是国家看到了长三角的重要性，还不如说长三角在引领国家发展过程中，它所提供的经验，恰恰有助于解决新时期国家发展面临的一系列重大问题。

从长三角自身发展的基础来看，浦东开放开发以来，长三角内部城市之间，形成了以上海为中心的经济地理意义上的城市群，更重要的是形成了长三角内部有效的分工结构。这是长三角相比其它地区的优势。通过国际贸易引导，发挥各自禀赋优势，形成了长三角内部的市场一体化。

长三角政府间的联席会，已经形成了常态化的协调机制，区域一体化在全国做得最好，市场分割问题一定程度上得到解决。各地在一体化发展中逐步意识到，与其画地为牢不如平台共建，与其各自为政不如共同协调。所以，国家总结了长三角经验，并上升到国家战略的高度。

为什么是这个时候？这次总书记特别强调长三角在国家战略体系中的地位，有两个原因：一是中国完成了40年高增长之后要走向高质量发展。目前来看，整体发展质量较高的是长三角，长三角这些年积累起来的经验，一定意义上可以支撑国家未来高质量发展的重大战略安排。

二是当前国际环境、国内经济结构的大调整。总书记在进博会开幕式上的讲话，特别强调国际市场大格局的不确定性在增加，国内经济发展的不确定性在增加，两个不确定性意味着什么？意味着原有一些增长机制难以支撑未来的增长，需要动能转换；原有借全球化参与国际分工体系来引领改革、促进发展的机制，也出现很多新的变化。针对这两个不确定性，国内如何进一步做大市场空间，如何形成区域之间更好的联动关系？需要借助长三角要素集聚效应显著、城市增长极效应最强的优势，形成新的区域一体化发展格局，借此来缓解经济结构上的矛盾。

长三角未来要贯彻高质量发展的要求，以过去40年的基础来引领创新发展，积累动能转换的经验。这意味着，长三角新时期面临比过去更紧迫的任务、更重要的使命。

如何各扬所长？

《决策》：长三角更高质量一体化的关键是，“上海要进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长”。如何深刻把握并落实这一要求？

周振华：长三角更高质量一体化发展，意味着区域结构可能会发生一些重大变化。从原先层级制、等级制结构，变成一种水平分工协同的结构。长三角城市虽然有层级，但总体上差距不是很大，而且各有所长，这种特长也比较明显。原先上海作为核心城市，对周边扩散辐射，长三角很多城市也纷纷提出接轨上海、融入上海，今后在结构上会发生重大变化。

从周边城市来说，不是接轨、融入上海，不是简单地接受上海辐射，也不是简单地承接上海的产业转移，而是各自要在某一项功能方面做大做强，在某一类产业上做大做强，甚至超过上海，这样上海和周边城市就是水平分工，形成一种互相融入、互相融合的格局。

上海本身有些非核心功能，也要往外疏解，这些功能在其他城市可能比上海更强。比如，杭州互联网经济比上海强，这正好与上海国际金融中心形成水平分工协同；安徽在科技创新方面一些功能强大，和上海建设具有全球影响力的科创中心，也是一种互补。

最近，“深圳要超越上海”、“上海要成为杭州的后花园”等说法，在网络上比较流行。这对上海好像很有刺激，但在城市功能和产业分工中，其他城市某些方面做的强，并不会替代上海国际金融中心的地位，反而是互补性的。上海也在转变这个观点，上海建设全球卓越城市，不是建设一个全能城市，所有功能都要比人家强，这不现实。上海只要突出全球城市的核心功能，其他功能都要疏解，这样才能在长三角形成水平分工，才会产生双向流动，而不是单纯从高点流向低点。这也是今后长三角一体化的一个重大变革。

在推进更高质量一体化的过程中，能不能有一个长三角的统计？而不是各个省市自己统计，因为GDP统计带有导向性。上海一些非核心功能和产业，不愿意往外走，往外走GDP就减少一大块，如果淡化省市GDP，强调长三角的GDP成长，就会形成正向引导。在一些发达国家，区域统计资料很全，个别城市统计资料倒不是很全。所以，上升为国家战略后，在区域一体化方面需要提高一个能级，不能停留在过去的水平上。

今后，长三角区域各个城市都要发挥“借用规模效应”。如果不借用规模最后就是摊大饼式的扩张，你的一些功能让更有比较优势的城市去做，其实是借用了别人的城市规模空间，做了以后是一种互补，而不是丧失了这个功能。如果各个城市都有自己的核心功能和产业，互相之间的水平分工协同，那么“借用规模效应”就会越来越大，互相之间联合会产生更大的能量。

深度同城化时代突破口在哪？

《决策》：新时期长三角一体化将会面临哪些难点？如何突破瓶颈？

王振：区域一体化对中国发展非常重要，但是一体化推进需要解决很多的瓶颈问题。上升为国家战略，就是要求长三角去挑战、去突破，国家战略是责任是使命，不是躺着给资源，是要你去干难的事，跟当初改革开放一样，开始很难，后来就尝到甜头了。

长三角一体化20多年走到现在，成效显著，但也发现层次越高难题越多。这些问题单靠地方是很难解决的，需要靠国家的顶层设计支持。

现在的一体化跟以前不是一个层级了，长三角已经进入到深度同城化时代。过去是高速公路时代的同城化，现在进入高铁、互联网时代，物质基础不一样了，而且长三角地区之间发展差距大大缩小。同时，战略坐标也不同了，世界级城市群需要更高程度一体化。

过去，长三角更多的是经济、基础设施、能源等一体化。深度同城化时代，一体化不是单一的，而是多领域的，其中要素市场一体化、区域治理一体化、民生共享发展一体化，这三方面难度最大、最难突破，也是最重要的。要破除这么多年来的行政分割和壁垒，实现更多方面的一体化，任务很重。

深度同城化时代，一体化怎么推进？其中有两点比较关键，一是载体很重要，谁去推进一体化？载体主要是机构，要有更多的覆盖到长三角各个地方的机构，来承担这个使命。比如通过基金，长三角产业基金、生态基金、教育基金，还有基础设施、公共服务等领域都可以设立基金。我们希望有一批市场化、产业化的机构，这就是载体。还有各种各样的民间载体，比如高校联盟、智库联盟、社会组织联盟等，要让联盟发展成为跨区域的社会组织，他们可以做很多事。

二是制度与政策的突破。现在地区之间很多政策不一样、标准不同，比如高科技企业认定标准不一样，食品安全标准也不一样。在制度层面，比如新安江生态补偿，还只是一个协议，没有制度性规则，生态补偿没有法律条文和制度安排。还有产业转移、科技孵化等方面，如何建立利益分享机制，都需要制度。这些问题正是更高质量一体化要面对的，仅靠协商没用，需要制度建设。

有了国家战略上的顶层支持，地方可以推动立法。比如生态补偿、基础设施维护、生态环境、民生等方面，这些难题要靠地方合作立法来解决。国外区域性的联席会议形成的条文，视作法律法规。放在长三角更高质量一体化发展来看，三年行动计划能不能视同各地必须遵循的法规？这些问题要是突破了，长三角一体化发展就会上一个新台阶。