县级集成改革的“江阴样本”

自2017年7月被正式确定为江苏省唯一的县级集成改革试点县市以来，聚力打造县级集成改革“江阴样本”、县域治理“江阴标准”，江阴集成改革试点入选“改革开放40年地方改革创新40案例”，江阴也被誉为“集成改革第一县”。

在破解县域集成改革，推进县域治理体系与能力现代化建设的难题中，江阴集成改革被视为“新时代县域改革的顶层设计和生动实践”，改革过程中的理论创新、实践创新、方法创新和形态创新备受关注。

把点上的“盆景”集合成面上的“风景”

江阴市在改革大潮中历来开风气之先，“天下第一村”华西村带头人吴仁宝荣获“改革先锋”称号，资本市场“江阴板块”名震全国。

在改革纵深推进的大背景下，江阴市获批进行县级集成改革试点，一方面是破解自身发展难题的内在需要。

江阴市综合发展水平走在全国前列，率先遭遇发展瓶颈、率先面临转型难题。江阴市在工业化、城市化进程中积累了丰厚“家底”，但也面临产业转型创新支撑不足、社会治理能力与水平滞后、生态赤字远未消除等“发展起来的问题”。破解这些深层次矛盾问题，靠老办法没有出路、靠单兵突进或零敲碎打式改革难以见效，唯有综合施策、系统集成，形成改革合力，才能切实发挥改革深刺激、强刺激作用，为江阴转型升级打开新天地。

另一方面，江阴市通过集成改革的探索示范为全面深化改革“撕开一道口子”，是落实中央决策部署的战略举措。

习近平总书记高度重视改革举措的系统集成，要求有条件的地方和领域实现改革举措系统集成。江苏省落实习近平总书记重要指示精神，在江阴市开展县级集成改革试点，强化各项改革的互补性、关联性和耦合度，为全省乃至全国的改革大局探索路子、积累经验；并把一些被经过实践检验的试点经验复制推广到其他地方，由点到面产生“溢出效应”和“1＋1＞2”的“叠加效应”，让“盆景”变成更多的“风景”。

目前，江阴市徐霞客镇“1+4”基层治理新模式已在江苏省49个经济发达镇复制，县级集成改革试点首批经验在无锡全市推广。

聚焦突出矛盾，从行政管理体制入手撬动集成改革

如何选择改革突破口，在相当程度上决定着改革的进度与前景，是对改革者的重大考验。

面对千头万绪的改革要求，江阴市从县域治理矛盾最突出、改革呼声最高、人民需求最迫切的问题入手，以条件相对成熟、有一定基础的行政管理体系改革作为改革“突破口”和“先手棋”。

江阴市率先把徐霞客镇全国经济发达镇行政管理体制改革试点成果复制推广到江阴各镇街园区，形成镇级强镇扩权改革集成效应；对多部门执法权限进行调整归并，对市级部门的权责清单进行梳理，实现全市域“一枚公章管审批”；大力推进集中审批、综合执法、网格治理、便捷服务，打造出以“大清单、大平台、大执法、大网格、大监管、大数据”为标志的行政管理体制新格局。同时，积极构建充满活力、运行有序的经济体制，绿色发展、自然和谐的生态文明体制，接轨国际、竞争力强的开发开放体制，城乡互动、协调融合的城乡发展一体化体制，公平均衡、普惠多元的社会事业体制，全面从严、固本强基的党建制度。

江阴市通过七大领域改革的合围攻坚，形成分工有序、高效协同的集成改革体系。其中，有四条突出主线：一是着眼提升政府服务效能，全面推动教育、医疗、养老、公用事业、国资国企、资源价格等领域市场化改革；二是着眼打造良好生态环境，以污水、大气、固废、土壤为重点，构建监测、管理、治理一体化解决方案，以资源性产品差别化价费改革为杠杆撬动企业转型升级；三是着眼增强县域发展“领航力”和“首位度”，大力发展战略性新兴产业，创新探索科技管理服务，放大做优开发开放功能，优化提升基本公共服务；四是着眼城乡一体发展，以理顺农村产权为核心，加强科学规划布局，加快乡村乡创经济发展，加速就地城镇化进程，满足城乡居民美好生活新期待。

强化治理能力，以集成改革助推县域治理现代化

江阴市在集成改革中紧紧围绕“提高县域治理体系和治理能力现代化水平”的目标定位，在夯实党建统领这一根本保障的基础上，着力构建县域治理“四大体系”。

一是构建便捷高效的政务服务体系，按照“江阴急需、市县同权、法律许可”思路，承接江苏省和无锡市“赋权”；根据“能放则放、应放尽放”原则，赋予镇街经济社会管理权限；围绕“园内事园内办”目标，开放园区承接设区市经济管理权限，通过“授权+赋能”构建起权责匹配、科学规范的市镇（街）园新型权责体系；组建市行政审批局，全面推行“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，实现行政审批大提速。

二是构建沉底到边的基层治理体系，将全市所有“人、地、物、事、组织”等要素全部纳入网格，织密基层治理网格；市级层面成立市城市综合管理局，镇街层面组建综合执法局，设置全能型中队，构建起市镇联动、权责统一、精简高效的综合执法体系；打造市、镇、村三级综合管理服务平台，形成发现问题、信息汇聚、派发处置、跟踪监督的处理闭环。

三是构建精准有力的社会救助体系，通过部门救助全参与、内容全覆盖、信息全共享，实现对所有救助对象的精准救助、常态救助、阳光救助；充分发挥、持续扩大江阴公益慈善“首善之城”优势，以慈善捐助、结对帮扶等形式，定向救助、定位帮扶贫困群体；在城乡医保、大病救助、医疗救助、商业保险不断健全完善基础上，实施互助式深度救助。

四是构建温馨周到的生活服务体系，整合原有各类服务平台、服务热线，以市场化方式打造“一体化、一端口、一站式”的24小时在线智慧生活服务平台——“最江阴”APP客户端；深化整合各类生活服务资源，为市民提供行政、公共、便民、公益、资讯“五位一体”综合性服务，用“互联网+”打通服务群众的“最后一米”。

细节精益求精，匠心打造集成改革系列品牌

江阴市具有深厚的工匠文化，追求细节、精益求精的工匠精神融入到城市发展的方方面面，在集成改革试点中有着鲜明体现。

在前期谋划环节，江阴市委鲜明地提出，按照“人无我有、人有我优、人优我更优”原则，引进消化再创新，确保集成改革试点既有点上的亮点和特色，也有面上的集成和精品，更具有系统性、整体性和协同性。

在行政审批服务上，自加压力，将省里提出的“3550”标准更进一步，基本实现“企业注册开业2个工作日、不动产权证4个工作日、施工许可证40个工作日以内完成”的“2440”高效审批服务目标，数据信息互联互通后，这一比例还将提升。

在先行先试上，出台多项具有开创性的改革举措，如在全国首创“村民自愿、多方出资、平台管理、专业服务”的村级医疗互助“福村宝”模式，覆盖江阴212个村，受益村民达10万人次；开展“外贸融资宝”业务，获得省委省政府的认可并在全省作为先进经验推广，借助这一经验，江阴市整合各类信贷风险补偿资金，设立了总规模为3亿元的中小微企业信贷风险补偿资金池。

在改革实施上，制定18条“军规”确保集成改革落地生根，主要围绕提升改革方案质量，突出调查研究、方案论证、部门党组织讨论、分级审议等制度，确保吃透上情摸清下情搞好结合，确保公众参与避免部门“自说自唱”，确保发挥党组织总揽全局协调各方的组织领导作用；围绕压实改革责任，突出“改革抓一把手、一把手抓改革”，建立签订责任状、项目领衔、例会推进、公众参与、督察督办、三方约谈、台账管理、限时办结、信息发布、智库支持等制度，形成责任明确、过程管控、推进有序的工作格局；围绕取得改革实效，明确任务销号、第三方评估、绩效考核、总结宣传等制度，实现成效评判与单位、个人利益挂钩的正向激励。

（作者单位：江苏省社科院经济所）