徐文光的基层治理“方程式”

浙西小城衢州，经济水平处于浙江中下游，近年来，成为浙江乃至全国的明星地级市。

浙江的“最多跑一次”改革发源于衢州；2018年8月发布的全国首个营商环境评价中，衢州排名第4，在全国地级市中排名第一；衢州的基层治理体系建设，被评为“2018年度中国十大社会治理创新”，被民政部确定为全国社区治理和服务创新实验区……

无论是“最多跑一次”、卓越的营商环境，还是基层治理成为全国样本，或多或少都与衢州近年来着力做的一件事息息相关，即“致力于打造中国基层治理最优城市”。

衢州是如何打造基层治理最优城市的？治理红利又如何外溢到整个城市发展的？

市委书记的治理“情结”

衢州市委书记徐文光20年前就在“枫桥经验”的诞生地绍兴市枫桥镇担任党委书记。徐文光曾坦言，那段难忘的人生经历至今历历在目。在他看来，枫桥经验的核心是解决了基层党委政府与基层广大干部群众的断层问题。

当前，传统的治理手段滞后，适应不了新形势要求，基层治理出现了“两张皮”现象，基层政府与群众出现了“断层”问题，包括政策断层、宣传断层、教育断层、工作断层、感情断层等，群众被动依靠政府，主动参与治理的积极性不高。如何打通市域基层治理的“最后一公里”，解决滞后和断层问题，成为推进基层治理能力现代化的重要课题。

徐文光的仕途，从乡镇到县到市，一路走来，从未停止过对基层治理体系和治理能力现代化的思考和探索。可以说，这套系统形成完善的过程，是一个从镇域到县域再到市域逐渐演进成熟的过程，也是一个向新的高度、广度、深度不断拓展的过程。尤其是在杭州市余杭区工作期间，徐文光将基层治理“虚功实做”，将“党建+基层治理”融入城区经济社会发展中，在服务保障中泰九峰垃圾焚烧项目落地、乔司拆违、G20杭州峰会等实战中，发挥了重要的作用。

结合自己在富阳、余杭等多地主政的实践经验，徐文光2016年到衢州任职后，将自己多年来对基层治理的思考和实践，形成了一个总的治理思路——打造中国基层治理最优城市。衢州围绕“互联网+政务服务”“党建+基层治理”，系统谋划了以基层治理“四大五加”体系架构（大党建统领、大联动治理、大数据应用、大融合推进，“网络+网格”“线上+线下”“制度+技术”“公转+自转”“共性+个性”）和“主”字型运行架构为主要内容的基层治理体系。

“四大五加”、“主”字形运行架构，听起来抽象，其实在衢州已经转化成生动的治理故事。

治理方法论：从“三”到“王”到“主”

衢州市决策者将打造基层治理最优城市的路径，形象的概括为从“三”到“王”到“主”：“三”是“三个三”基层党建工程，主要是实施“三大主体工程”——落实乡镇(街道)主体责任、发挥村(社)组织主体作用、激发党员群众主体意识；推进“三个全覆盖”——组团联村全覆盖、网格支部全覆盖、党员联户全覆盖；运用“三大指数”——乡镇(街道)党(工)委的服务指数、村(社)党组织的堡垒指数、党员的先锋指数。“三大主体工程”重在解决“责任在谁、谁来落实”的问题，是基层治理的“牛鼻子”；“三个全覆盖”重在解决“怎么落实、落实什么”的问题，是基层治理的“主载体”；“三大指数”重在解决“怎么考核、谁来考核”的问题，是基层治理的“指挥棒”。

“王”字型，就是“三横一竖”，顶线中线底线竖线四条线，用一个形象的比喻，就是一幢房子、三层楼、一部电梯。

“顶线”代表县级资源力量，关口前移、重心下移，资源下沉、权力下放。全市综合执法、市场监管、国土、规划等部门共1000余名派驻人员下沉为乡镇(街道)“平台干部”，每个乡镇(街道)平均派驻10名。职能部门下沉到乡镇(街道)“四平台”的人员力量实行“双重管理、属地为主”，年底考核以乡镇(街道)为主。

“中线”代表乡镇(街道)资源力量，条块联动、块抓条保，属地统领、捆绑考核。提升乡镇(街道)统筹协调能力，形成统一指挥、联合执法、联动治理的新模式，着力破解乡镇(街道)“看得见的管不着”，职能部门“管得了的看不见”的问题。

“底线”是村级资源力量，深耕网格、做实网格。抓住重心下移和深化基层这个新时代社会治理创新的关键，在做实“底线”上下功夫，推动治理资源下沉到底。

“竖线”是线上线下联动指挥，民有所呼、我有所应，上情下达、下情上传。“竖线”就像一部电梯，把顶线、中线、底线这个“三层楼”打通。这根竖线就是衢州借助技术，着力搭建的信息集成平台、联动指挥平台，形成了“县里大联动中心+乡镇综合指挥室+四个平台+全科网格”的技术链条。

基层治理从外延到内涵、从现象到本质、从制度到技术，是一个庞大的系统工程。“王”字型的架构使得整个体系条条相连、块块相通，真正形成了回路闭环，让大党建统领大联动治理真正“联”了起来。“主”是最高标准、最高境界，就是让人民群众当家作“主”，实现共建共治共享。

生动活泼的治理故事

衢州市政法委书记周伟江曾讲述过两个故事，一个是“红手印”。白凉亭自然村是城中村，20多年前村民们就在房前屋后搭建附属房用于出租，一年租金就有20万元。在推进农房整治工作中，11名党员经过议事协商，以指印为证，签下关于拆除违章建筑的“红手印”决议，之后围绕改造提升、工程质量，又摁了2次指印。前后3份“红手印”决议，就像一把钥匙打开了农房整治的“大门”，党员带头群众响应，彰显了党性、拆出了公平。现在“红手印”的做法已在衢州全面推广，啃下了拆违治乱、土地征迁、项目推进等 “硬骨头”；全市“一户多宅”整治势头良好，已完成96%；全国文明城市创建全面发动、全民参与。

另一个故事是“手机治村”。龙游县张王村以前是远近闻名的“上访村”“乱村”，干群严重对立。村支书袁平华上任后，分析错综复杂情况的背后，是信息的不对称，老百姓不知情、不参与。后来该村与技术人员创新开发了“村情通”APP，这个平台就像一个“网上政府”、“服务超市”，包含“三务”公开、村民信箱、红黑榜等内容，并提供乡镇“四个平台”、“最多跑一次”改革等数据链接，老百姓发现问题情况，可以随时反馈上报处理，老百姓想问什么、办什么都可以自助查询操作。通过实施“村情通+全民网格”模式，破解群众“想看看不到、想听听不到、想找找不到、想办办不了”等问题。“村情通”这一“草根创新”，其便捷、管用的特点受到了群众的普遍欢迎，现已在龙游全县域、衢州全市域推广。

这两个故事，是衢州基层治理红利的缩影。徐文光表示，“基层治理绝不是风花雪月、无病呻吟、自娱自乐的副业，更不是做虚功，基层治理是‘牛鼻子’、是‘金钥匙’。”

衢州这套治理体系落地落实后，充分发挥了攻坚克难的制度优势，在项目推进、土地征迁、基层维稳、文明创建等工作中得到很好应用，经过了大战大考的实战检验。

柯城区斗潭危旧房拆迁、高铁新城征迁、衢江区城中村拆迁、常山县“一户多宅”整治等等，经过一轮又一轮的实战考验，已经彰显出强大的生命力。在高铁新城征迁中，充分发挥组团联村作用，形成一个乡镇打仗、多方力量支援、全区联动作战“百团大战”的攻坚态势，仅用3个月时间就高效平稳地完成了12.6平方公里土地征收任务。在农房整治中，通过“网格支部+红手印”，党员按下“红手印”，竖起带头拆违治乱的旗帜，唤醒党员，唤起群众，唤醒了公平正义。柯城区15个乡镇（街道）的1170名村（社）主职、两委干部所涉违建和附房实现全面清零。

对此，《衢州日报》评论道，“完善基层治理体系，归根结底是要用于推进中心工作、破解难点问题上。反过来也是实战练兵练武，对经过实践检验证明行之有效的一系列工作机制进行总结提炼，形成制度成果，落实常态长效。从这个意义上来说，抓基层治理就是抓发展。”