破解“无废城市”微治理难题

近期，广东深圳、安徽铜陵、山东威海等11个试点城市，相继发布了“无废城市”建设实施方案，标志着试点工作全面启动。无废城市建设，是十八大以来我国生态文明制度体系建设迈出的重要一步，必将对城市发展与城市治理产生深远影响。但从目前来看，对于什么是“无废城市”，如何建设“无废城市”，很多人知其然却不知其所以然。

城市治理进入“微时代”

《“无废城市”建设试点工作方案》中明确指出，“所谓‘无废城市’，即以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色低碳循环的发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少固体废弃物填埋量，将固体废弃物环境影响降至最低的城市发展模式”。

这意味着“无废”并不是字面意义上固体废弃物的零产出，也不是固体废弃物百分之百的资源化利用，而是以城市生态可持续发展为出发点，将“固废源头减量化、固废资源化利用、城市治理模式创新”作为关键环节，在生产与生活的各个节点最大限度地降低废弃垃圾的产生，使垃圾最大限度进入资源再利用环节的城市发展模式。

“无废城市”的核心是建设一种新的经济体系和社会发展模式，从根本上改变我国城市废物末端治理的局面，建立起全过程综合管理责任机制。

“无废城市”建设不能以一座城市为边界，它的发展必然是区域性的，试点城市的建设要么规模足够大，要么是区域性成片建设。同时，“无废城市”的消费存在明显的内部竞争，容易产生搭便车的投机行为，而个体的自利行为并不自然产生集体公益结果，这就要求“无废城市”应注重制度建设。

与海绵城市、智慧城市等治理理念相比，“无废城市”建设具有明显不同的特点：从资源流向看，以往的城市治理理念皆是在作加法，是在原来的城市建设空间中增加新的活力性因素；而“无废城市”则是在城市建设的过程中作减法，是使资源在生产与消费的各个环节得到充分利用。从主体参与性看，以往的城市发展理念强调政府、市场组织的公共物品供给者角色，其他社会个体只是作为消费者出现的；而“无废城市”则将政府、市场组织、各类社会个体皆纳入一个系统，微观行动的效果将在更大意义上决定“无废城市”建设的效果。

近年来，我国城市生活垃圾产量一直处于加速增长状态。垃圾的产生分散于各个家庭及工作单元之中，其分散性几乎等同于社会个体的数量，因此其微观原子化的特点更为突出，也最难治理。垃圾的减量和资源再利用将更多地依靠柔性化的治理手段，其关键在于提升居民的环境保护意识及相应的行动能力。因此，可以说“无废城市”标志着城市治理进入“微时代”。

微观治理环节的挑战

作为一种优质的城市发展模式，“无废城市”的建设和维持将是一个庞大的系统工程，最为突出的特点是需要大量的微观实践和微观行动。在“无废城市”建设伊始就要注重微观实践环节的可持续性，各类制度与保障措施要与地方的微观行动有明确的对应性。微观环节可持续发展的挑战主要表现在以下方面：

第一，垃圾总量能否得到有效控制。“垃圾分类”是“无废城市”建设的重要一环，但不是固体废物源头减量环节的全部。“垃圾分类”只是在源头领域做到了“分拣”，为后续的垃圾利用做准备，严格来说并不属于源头减量的范畴。而固体废物源头减量不仅包含了生活垃圾的减量，还包含了工、农、建筑业的固体废物减量。出于自利或“省力”的目的，微观层面的个人和个体组织不会“自发的”、“自觉的”实施绿色消费、绿色生产，在这种情况下垃圾总量的减少不容乐观。

第二，固体垃圾处理设施能不能良好的运行。固体废物有效利用和最终处置环节，也就是我们平时所说的“变废为宝”的过程，目的是使垃圾重新进入资源循环环节。但是各地在固废设施引进、厂址选择上却往往面临各种力量的“阻挠”，技术上无法达到最适用，厂址上久决不定：民众一方面希望垃圾处理设施尽快上马，另一方面又希望不要在自家附近建这一“影响生活”的设施……分散的个体间不仅缺乏协商的空间，更缺乏协商的勇气和信任。

第三，公众缺乏“微观知识”和“统一的行动力”。“无废城市”要形成“统一的行动力”，需要建立制度保障与“共享价值”的共生机制。当前来看，这种制度保障和“共享价值”都处于探索阶段，其共生机制应在何种平台上建构还是未知数。

“谁都不是局外人”

生态环境部固体废物与化学品司司长邱启文表示，建设“无废城市”，谁都不是局外人。这一表述充分展示了无废城市建设“微治理”的普遍性和重要性。“微治理”不是人们经常说的精细化管理，而是将千家万户以及垃圾处理各环节上的原子化状态转化为网络化的有组织状态，建设无废治理的微组织网络。

当下，在“无废城市”试点建设阶段，各地的规范性制度已陆续出台，强制性的措施更是不乏所见。但是针对动辄以十万计算的城市固废源头，政府的力量是有限的，执行与监督环节需要各类微组织网络的联动，从而实现全过程的综合管理。这些微组织网络不仅要发挥技术优势为各固废利用企业提供咨询服务，还要积极发挥宣教、惩戒职能。

欧美各国在城市废弃物管理上皆有类似行业性无废处理协会的组织，但我们不是建立这种在市政项目下的单一性组织，而是网络式的专业性机构，其存在的宗旨是为政府相关部门提供标准建设的咨询，向社会公众宣讲行业废弃物处理的科学常识，为企业组织生产环节的无废化改进提供建议，并进行第三方监督。

在微组织领域，社区的资源最为丰富，各类社会组织团体皆可成为无废治理的网络成员。除家庭外，城市垃圾的来源还包括工业、商业、社会机构等，为此要在这些运营单位中建立起良好的“无废化”治理机制，就需要建构新的网络化机制进行监督，以单位人均产生的废弃物进行监督。

“无废城市”建设不是一场临时的运动，而是一场持久的生活态度、生产态度的转换，这场转换不仅需要强制措施的保障，还需要制度内化以后的文化创新。作为一个动态的过程，“无废城市”建设过程中会遇到各种各样的细节问题。因此，微组织网络不仅是协助政府将“强制性”规定演化为“内在的规范”，更是要使“内在的规范”生发出“制度化的文化认同”，从而使规范执行由“强制为主的阶段”顺利过渡到“自愿为主的阶段”。

微组织网络要协助政府搭建各方协作的平台。在协商平台建设上，微组织网络不是主导者，但可以是联络人。在政府推进“无废城市”的建设过程中面临公众不理解、不协作的情况时，微组织网络可以发挥“社会触角”的优势，依靠协商沟通平台，促进公民积极参与到“无废城市”建设中，没有公众的参与，理解和信任是很难推进的。但现在的问题是如何调动公众参与的积极性，在这一点上，微组织网络具有更加突出的优势。

“无废城市”建设，难在微观环节的执行力与“无废”的目标达成一致。政府、市场组织、微组织网络都应各负其责，协同推进，方能在“无废化”的路上走得更加长远。

（作者单位：山东师范大学公共管理学院）