2018安徽城市政府负债率剖析

自新《预算法》实施以来，安徽省逐年规范政府债务制度，在政府债券发行、使用、偿还及风险预警方面都取得了良好的成绩，政府负债率及债务率均控制在全国较低的水平，极大地促进了经济社会的高质量发展。研究城市负债率和新增债券情况，对防范和化解地方政府债务风险、提高债券资金使用效率具有重要的现实意义。

负债率普遍较小，土地财政依赖度偏高

从2018年安徽各市政府债务余额及相关经济数据来看，各市政府债务余额相差悬殊，规模较大的是合肥市及阜阳市，分别为778.61亿元和722.7亿元，规模较小的是安庆市和淮北市，分别为166.64亿元和142.9亿元；从政府负债率来看，各市负债率普遍较小，其中最小的为芜湖市，仅为8.33%，各市都保持在警戒线以下。

尽管各市政府负债率较低，但仍然存在一定的债务风险。基于数据的可得性，仅从政府债务余额占财政收入的比重来探讨政府债务率的大小，安徽16个地市中仅有4个城市政府债务余额占财政收入的比重处在100%的警戒线以下，其余均在100%以上。虽然加上政府综合财力的其他收入，各市政府债务率应该比债务余额与财政收入之比小一些，但仍然存在一定的政府债务总量风险。

地方政府隐性债务由于其隐蔽性和复杂性，已经成为我国政府遏制债务风险的重点领域。2018年，国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，安徽省积极响应国务院及财政部号召，督促各市完成隐性债务甄别清查工作，并作出相应化解方案。

由于政府隐性债务甄别的完成度及公开性不同，仅以合肥市本级隐性债务探讨隐性债务风险。根据合肥市审计局发布的公告，截至2017年末，合肥市级政府性债务余额 1131.60亿元，其中纳入地方债管理系统的政府性债务656.22亿元，地方债管理系统以外的政府性债务475.38亿元（隐性债务），加上隐性债务的合肥市政府债务率约为67%，债务风险可控。不过在审查中发现安巢经开区2017年末政府债务余额24.65亿元，政府债务率186.5%；隐性债务3.3亿元，隐性债务率为211.4%，均高于风险警戒线标准，存在一定的债务风险，据此可见，少数地区仍存在一定的隐性债务风险，需加紧清查并从源头加以遏制。

由于土地出让收入是绝大部分政府举债偿还的担保，土地财政依赖度关乎着政府债务的可持续性。从2018年安徽各市土地财政依赖度排名来看，铜陵和马鞍山最小，分别为19.36%、18.10%，大部分地市土地财政依赖度都在40%以上，总体来说土地财政依赖度偏高，债务可持续性存在一定的风险。

城投债发行活跃，部分平台债务负担较重

根据各地官方发布的信息进行统计，各市新增债券规模最大的为阜阳市，达到394.58亿元，这与该市政府债务余额多且财政收入紧张有关；其次是合肥市，新增债券267.04亿元。新增债券最少的3个城市分别为宣城市、马鞍山市及黄山市。各市新增债务一般与该市经济实力和财政实力相关，同时也受债务余额限额的影响，如阜阳、合肥、芜湖市。

安徽各市城投平台在债券发行领域较为活跃，尤以马鞍山、芜湖、滁州、合肥和亳州等地为代表。2018年前三季度全省城投债发行额636.27亿元，全国规模排名第10。包括债券在内，各地级市平台带息债务情况存在较明显的分化，其中亳州、淮北、马鞍山的平台债务负担相对较重。

从2018年城投债发行总体来看，2018年安徽省城投债发行数量为100只，在全国各发行城投债省份中位居第13位；发行规模为822.77亿元，在全国也是居于13位。从全国来看发行城投债最多的为江苏省，2018年江苏省发行城投债763只总共5069.51亿元，安徽省城投债发行规模与江苏省相比相差较多，但城投债发行数量和规模仍在全国居于较前水平，应注意防范城投风险，避免引发的隐性债务风险。

从各市新增债券使用情况来看，各市政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，提升了综合承载能力，而且形成了大量优质资产，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。

根据各市政府还本付息的公开情况，以淮北和六安为例分析各市政府还本付息情况。淮北市2018年发行政府债券42.46亿元，还本付息12.93亿元，还本付息支出规模占发行规模的30.46%，且政府债券中市本级占较大比例，借新还旧规模较大，有一定的政府债券还本付息压力。

六安市2018年新增政府债券172.96亿元，新增债券规模在安徽省内属于较高水平，还本付息25.34亿元，还本付息支出规模占新增债券14.65%。新增债券中67.84%在县区，还本付息规模县区和市级相差不远，存在一定的政府债务层级下移压力。由于新增政府债券过多，尽管近年还本付息压力不大，但往后会有较大的偿还债券本金压力。多方面防控隐性债务风险

当前经济下行压力较大，为实现经济平稳增长，防范经济增速过快下行风险和通货紧缩风险，积极的财政政策会发挥重要作用。减税降费加上政府投资，将对政府财政造成较大压力，地方政府债券规模必须扩容以缓解财政压力。

2019年《政府工作报告》提出，拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，并明确将合理扩大专项债券使用范围，继续发行一定数量的地方政府置换债券。安徽省政府应积极适应经济形势并响应政府工作报告要求，加大政府专项债券的发行，为重大项目建设提供资金支持，纾解地方政府融资困境，降低地方政府违规融资冲动，为防范化解地方政府债务风险创造条件。

地方政府隐性债务是遏制债务风险的重点领域。安徽省政府2018年以来一直高度重视隐性债务风险，并督促各市早日清查化解。

下一步应推进完善隐性债务管理机制，包括以下几方面：制定完善防范化解地方政府隐性债务风险实施意见，全面落实地方政府隐性债务问责办法；按照“四清四实”要求，完成全省政府隐性债务清理统计，全面摸清政府隐性债务底数；推动各地结合实际，并根据不同的隐性债务种类制定化解政府隐性债务风险实施方案。

（作者为2019安徽财政发展研究报告课题组。执笔人：郑洁；报告负责人：储德银、罗鸣令）