中共中央 国务院印发文件：保持土地承包关系稳定并长久不变

党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。为充分保障农民土地承包权益，进一步完善农村土地承包经营制度，推进实施乡村振兴战略，现就保持农村土地（指承包耕地）承包关系稳定并长久不变（以下简称“长久不变”）提出如下意见。

一、重要意义

自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民承包土地的各项权利。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展，意义重大、影响深远。

（一）实行“长久不变”有利于巩固和完善农村基本经营制度。在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是改革开放的重大成果，是农村基本经营制度。这一制度符合我国国情和农业生产特点，具有广泛适应性和强大生命力。承包关系稳定，有利于增强农民发展生产的信心、保障农村长治久安。实行“长久不变”，顺应了农民愿望，将为巩固农村基本经营制度奠定更为坚实基础，展现持久制度活力。

（二）实行“长久不变”有利于促进中国特色现代农业发展。土地承包关系是农村生产关系的集中体现，需要适应生产力发展的要求不断巩固完善。改革开放初期实行家庭联产承包制，成功解决了亿万农民的温饱问题。随着工业化、城镇化发展和农村劳动力大量转移，农业物质装备水平大幅提升，农业经营规模扩大成为可能。实行“长久不变”，促进形成农村土地“三权”分置格局，稳定承包权，维护广大农户的承包权益，放活经营权，发挥新型农业经营主体引领作用，有利于实现小农户和现代农业发展有机衔接，有利于发展多种形式适度规模经营，推进中国特色农业现代化。

（三）实行“长久不变”有利于推动实施乡村振兴战略。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。改革是乡村全面振兴的法宝。推动乡村全面振兴，必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，强化制度性供给。实行“长久不变”，完善承包经营制度，有利于强化农户土地承包权益保护，有利于推进农村土地资源优化配置，有利于激活主体、激活要素、激活市场，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障。

（四）实行“长久不变”有利于保持农村社会和谐稳定。土地问题贯穿农村改革全过程，涉及亿万农民切身利益，平衡好各方土地权益，是党的执政能力和国家治理水平的重要体现。实行“长久不变”，进一步明晰集体与农户、农户与农户、农户与新型农业经营主体之间在承包土地上的权利义务关系，有利于发挥社会主义集体经济的优越性，通过起点公平、机会公平，合理调节利益关系，消除土地纠纷隐患，促进社会公平正义，进一步巩固党在农村的执政基础。

二、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，紧扣处理好农民和土地关系这一主线，坚持农户家庭承包经营，坚持承包关系长久稳定，赋予农民更加充分而有保障的土地权利，巩固和完善农村基本经营制度，为提高农业农村现代化水平、推动乡村全面振兴、保持社会和谐稳定奠定制度基础。

（二）基本原则

——稳定基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，确保集体经济组织成员平等享有土地权益，不断探索具体实现形式，不搞土地私有化；坚持家庭承包经营基础性地位，不论经营权如何流转，不论新型农业经营主体如何发展，都不能动摇农民家庭土地承包地位、侵害农民承包权益。

——尊重农民主体地位。尊重农民意愿，把选择权交给农民，依靠农民解决好自己最关心最现实的利益问题；尊重农民首创精神，充分发挥其主动性和创造性，凝聚广大农民智慧和力量，破解改革创新中的难题；加强示范引导，允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系。

——推进农业农村现代化。顺应新形势完善生产关系，立足建设现代农业、实现乡村振兴，引导土地经营权有序流转，提高土地资源利用效率，形成多种形式农业适度规模经营，既解决好农业问题也解决好农民问题，既重视新型农业经营主体也不忽视普通农户，走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。

——维护农村社会稳定。以农村社会稳定为前提，稳慎有序实施，尊重历史、照顾现实、前后衔接、平稳过渡，不搞强迫命令；从各地实际出发，统筹考虑、综合平衡、因地制宜、分类施策，不搞一刀切；保持历史耐心，循序渐进、步步为营，既解决好当前矛盾又为未来留有空间。

三、准确把握“长久不变”政策内涵

（一）保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变。农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度有利于调动集体和农民积极性，对保障国家粮食安全和农产品有效供给具有重要作用，必须毫不动摇地长久坚持，确保农民集体有效行使集体土地所有权、集体成员平等享有土地承包权。要从我国经济社会发展阶段和各地发展不平衡的实际出发，积极探索和不断丰富集体所有、家庭承包经营的具体实现形式，不断推进农村基本经营制度完善和发展。

（二）保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变。家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，要长久保障和实现农户依法承包集体土地的基本权利。农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制。同时，要根据时代发展需要，不断强化对土地承包权的物权保护，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保权利，不断赋予其更加完善的权能。

（三）保持农户承包地稳定。农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农户承包地要保持稳定，发包方及其他经济组织和个人不得违法调整。鼓励承包农户增加投入，保护和提升地力。各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植。支持新型农业经营主体通过流转农户承包地进行农田整理，提升农业综合生产能力。

四、稳妥推进“长久不变”实施

（一）稳定土地承包关系。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。

（二）第二轮土地承包到期后再延长三十年。土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行“长久不变”的重大举措。现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。

（三）继续提倡“增人不增地、减人不减地”。为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，另行发包。通过家庭承包取得土地承包权的，承包方应得的承包收益，依照继承法的规定继承。

（四）建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制。维护进城农户土地承包权益，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织，也可鼓励其多种形式流转承包地经营权。对长期弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为。

五、切实做好“长久不变”基础工作

（一）做好承包地确权登记颁证工作。承包地确权登记颁证是稳定农村土地承包关系的重大举措，也是落实“长久不变”的重要前提和基本依据。在2018年年底前基本完成确权登记颁证工作的基础上，继续做好收尾工作、化解遗留问题，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，并做好与不动产统一登记工作的衔接，赋予农民更有保障的土地承包权益，为实行“长久不变”奠定坚实基础。

（二）完善落实农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置政策体系。不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，充分发挥所有权、承包权、经营权的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。深入研究农民集体和承包农户在承包地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题，充分维护农户承包地的各项权能。完善土地经营权流转市场，健全土地流转规范管理制度，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（三）健全农村土地承包相关法律政策。按照党中央确定的政策，抓紧修改相关法律，建立健全实行“长久不变”、维护农户土地承包权益等方面的制度体系。在第二轮土地承包到期前，中央农办、农业农村部等部门应研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接、平稳过渡。

（四）高度重视政策宣传引导工作。各地区各有关部门要加大宣传力度，各新闻媒体要积极发挥作用，做好“长久不变”政策解读和业务培训，及时、充分、有针对性地发布信息，使广大农民和基层干部群众全面准确了解党和国家的农村土地承包政策。密切关注政策落实中出现的新情况新问题，积极应对、妥善处理，重大问题要及时报告。

各省（自治区、直辖市）党委和政府要充分认识实行“长久不变”的重要性、系统性、长期性，按照党中央、国务院要求，切实加强领导，落实工作责任，研究解决实行“长久不变”的重点难点问题，保障“长久不变”和第二轮土地承包到期后再延长三十年政策在本地顺利实施。实行县级党委和政府负责制，县级要针对具体问题制定工作方案，结合本地实际周密组织实施，确保“长久不变”政策落实、承包延期平稳过渡，保持农村社会和谐稳定。各有关部门要按照职责分工，主动支持配合，形成工作合力，健全齐抓共管的工作机制，维护好、实现好农民承包土地的各项权利，保证农村长治久安。

延伸阅读：

农村土地承包权延长有利于促进完全城镇化

2019年11月26日，中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，提出在农村土地第二轮承包到期后再延长三十年，以充分保障农民土地承包权益。此次“意见”进一步明确了十九大确认的保持土地承包关系稳定并长久不变原则，基本保持二轮承包人地关系不变，除了特殊情况外不得将承包地打乱重分。“意见”为即将到期的二轮农地承包后如何处理农村土地给出了指引，在当前形势下意义重大。

我国农村土地自1978年包产到户后由于明确了收益权而提高了生产力，并且由于农业生产力提高解放了大批劳动力进入城市，带动城市化和推进了后来的户籍制度改革。近年推进土地确权并延长承包，也和国家的户籍制度改革以及城镇化战略有关。2014年起，国家发起新一轮户籍改革，提出的目标是到2020年要转户1亿人进城。除了特大城市，其他城市目前落户门槛已经很低。基于存量优先原则，为了鼓励农民特别是在城市的流动人口落户城镇和扩大土地规模经营，国家政策在这一期间推进土地确权、延长承包期并鼓励土地经营权流转，此外还取消了土地承包法规定的落户城市收回耕地承包权的条款。

但是，从几次调查看，流动人口落户城市的意愿并未提高，甚至有所下降。使用前几年国家卫计委的流动人口调查数据发现，2016年在城市的农村户籍流动人口愿意落户城镇的比例只有33%。不愿意落户的最主要原因是由于“想保留土地”。笔者2017年8月在浙江和黑龙江对流动人口的调查显示，不愿意落户城镇的比例也超过60%，最大原因同样是担心农村土地权益丧失。根据卫计委的流动人口市民化监测数据计算，虽然80%的人都表示对城市生活比较满意，但只有16.8%的进城农民工愿意把户口迁移到现在居住的城市。可以说，当前农村土地制度使个人地权不确定阻碍了彻底城市化。

基本的经济理论表明：产权明确能激励要素长期投入、优化要素配置并促进效率提高。明确个人的土地权益同样能够提高效率，这在国际上早有证据。比如俄罗斯私有化后土地确权提高了产量。刘守英（2018）总结了多个证实长期稳定地权带来长期投资改善的研究。在我国农村，耕地虽然是集体所有，但集体内个体家户只有有限期承包权，未来权属并不确定。而改革毫无疑问仍然是继续向权利明晰方向发展，长期稳定承包关系就是一个好的举措。

在当前明确农民对土地长期承包权，不会产生太大的负面影响，并能够减缓很多社会矛盾。经过改革开放四十年快速经济发展，农村土地收益已经不是农民主要收入来源，土地的社会保障功能已经相对较小。这不同于我国改革开放初期或者更早的时候，那时依靠耕种土地的农业产出养家糊口是农村居民主要生存方式，而平均分配耕地并且根据人口变动适当调整是保证农村居民基本生存和社会稳定的重要手段。在贫穷至威胁基本生存阶段，土地分配公平性要求更突出，效率虽然重要但只能退居其次，因此虽然土地明确长期产权能够带来效率提高，很多贫穷国家并不能采用。比如在上世纪80年代，美国和欧洲的海外援助机构认为，非洲当时不明确土地产权、由农村长老灵活分配的做法，会导致农业生产效率低下，因此要求非洲国家把土地使用权全部明确分配给农民。但明确长期产权将带来短期调整灵活性丧失，失去对于突发事件（如大规模瘟疫死亡）的应对能力，因此农民坚决反对，最终也只能维持传统分配方式。而对于我国，2016年第一产业占GDP比重已经只有8.6%，农村居民经营性收入只占可支配收入的38%。纯务农收入占比更是只有20%左右。蔡昉（2018）估算我国调整后第一产业从业占比只有18.3%。这些较小的数字意味着，延长承包权即使对二轮内新生人群有一定不公平，但仍然不会有太大影响，因为农村人口对土地依赖程度已经大幅下降，年轻人口更是如此。

1993-1998年是二轮承包开始阶段，预计2023-2028年将到期并开始三轮承包。在第一轮和第二轮土地承包时，各地基本都根据人口变化对土地进行了重新划分，甚至在承包期内还有不少地区进行土地调整，因此形成了三轮对耕地重新划分再承包的预期。笔者对各地的调查都显示：官员、农民和学者此前对延长30年承包的认识并不相同，大多数认为第二轮承包到期，会根据人口状况重新划分耕地或进行其他改革。而此轮明确的延长承包期，对于统一认识和合理过渡提供了依据。

同时也要看到，延长现有农户承包权之外，还应同时加强推进土地规模化经营。由于分散且固化的承包权可能对规模经营带来更多壁垒，一些地区已经进行集体股份化试点，并取得了较好经验。根据笔者的调查，上海松江、成都崇州、贵州塘约等代表性的耕地制度试点改革地区有共同之处，主要就是做强做实集体所有权。顾名思义，集体所有就是所有集体组织成员共有。在试点改革之前，这种所有权并未落实到家户层面，只是在承包权上有所体现，可以无地租的条件下获得土地承包收益。但是承包权毕竟与所有权不同，只是一种用益物权，随着身份变动可能丧失资格。将集体资产股份化相当于认可集体所有，但在所有权上也一定程度落实到家户，这是一个进步。试点地区第二个特点就是做强经营权。土地归集体统一调配有利于大规模经营，因为意图大规模种植土地的经营者只需要和集体谈判确定经营面积、成本、位置、期限等，而不需挨家挨户谈判，这大大降低交易成本，有利于实现规模经营和长期投资。在做实集体所有权和加强经营权同时，承包权主要体现了获取股份分红或地租的权利。2016年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》已经提出：“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”。对农村耕地，明确承包权、股份化做实集体所有权、加强规模经营应该是未来最值得考虑的方向。

（作者为中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员  孙文凯）