南平“生态银行”：打通“两山转换”新通道

2018年来，不少地方组团到福建南平参观学习，不为别的，只为“生态银行”而来。这个生态文明建设领域的全新事物，已经成为许多地方持续关注的高频词。

其实，所谓“生态银行”，并非金融机构，而是自然资源运营管理平台，通过体制机制创新，打通资源变资产、青山变金山的通道，从而解决了生态优良的欠发达地区面临的共性难题。作为全国首创，南平“生态银行”究竟是如何诞生的？其运行机制是怎样的？对其他地区有哪些参考借鉴价值？

生态优势转化“四难”

南平市地处福建北部，是闽江源头、福建省重要的生态屏障，自然环境优越，被誉为全球同纬度自然生态和生物多样性最好的地区之一。南平市还有着与绿色生态相得益彰的厚重人文，是闽越文化、朱子文化、武夷茶文化、建盏文化的发源地。资源优势未能有效转化为经济优势、发展胜势，守着金饭碗受穷，经济发展体量小，是典型的资源富集后发地区。

与南平市情相近的后发地区，生态优势难以有效转化为经济优势，究其原因有四个方面。一是资源分散难以统计。自然资源调查和确权的基础工作不完善，导致家底不清、权属不明；所有者权益内涵不明、权益缺位，导致资源的所有权实现很不充分，资源市场缺乏竞争性，资源价格体系不合理。二是碎片化资源难以聚合。资源分散、权属复杂等问题导致山、水、林、田、湖、草等自然资源缺乏系统性保护与利用，无法发挥其规模效益。三是优质化资产难以提升。由于自然资源科学的评估定价体系尚未完成，所以无法将山、水、林、田、湖、草等作为共同体来系统考虑其价值，没有体现出自然资源的生态服务功能价值。四是社会化资本难以引进。市场主体参与度不高，产业资本很难进入，外来主体开发时与所有权主体沟通、交易的成本过高。

针对上述问题，如何进行自然资源产权制度改革，建立多元化、市场化的生态补偿机制，创新自然资源价值化实现形式，成为践行绿水青山就是金山银山、创新生态文明体制机制改革的核心问题。

2017年12月，南平市全面提出“生态产业化、产业生态化，建设‘生态银行’”的发展构想，在与第三方专家学者的共同努力下，南平于2018年在全国首创“生态银行”，就生态资源富集地区推动绿水青山转化为金山银山进行了有效探索，目前已成功探索形成顺昌县“森林生态银行”、武夷山市五夫镇“文化生态银行”、延平区巨口乡“古厝生态银行”、建阳区“建盏生态银行”等多种运作模式，并取得了一定成果。

“生态银行”到底是什么银行

南平“生态银行”的设计思路可以概括为四个特点：政府搭台、农户参与、市场运作、企业主体。第一是政府搭台，即政府掌控资源，在宏观上积累出规模化效应，从而形成集约化发展模式 ；第二是调动农户积极性，通过农民、林农、国有农（林）场、国有企业的参与，盘活资源，提高资源利用效率，降低生态消耗成本；第三是通过市场化融资和专业化运营，解决自然资源全过程开发的资金需要，缓解政府资金压力，化解地方债务风险；第四是以企业为主体，吸引生态、绿色、高新科技企业，在遵循生态规则和持续发展的理念前提下，政府给予一定政策优惠和支持，共同去运营自然资源和自然资产，有效践行“绿水青山就是金山银山”。

“生态银行”通过借鉴商业银行分散化输入和集中式输出的模式，搭建了一个围绕自然资源进行管理整合、转换提升、市场化交易和可持续运营的平台，通过对碎片化生态资源的集中化收储和规模化整治，转换成优质资产包，并引入实力资本投资企业、优质运营管理企业，从而将资源转变成资产和资本。

试点一年多来，南平“生态银行”总体运行有序，成效显著，究其根本，在于“生态银行”通过各级地方政府、金融机构、专业运营商、农民等多元主体的分工合作，共同建立了一套职责明确、权责一致、激励相容的职责体系。

南平市政府为“生态银行”发起人和总牵头方，市政府授权下属出资人代表与合作方（央企、地方国企、金融机构、有实力的民企等）共同出资成立南平市生态银行有限公司，南平市政府相对控股。“生态银行”性质为注册在南平市的混合所有制有限责任公司。“生态银行”不完全以盈利为目的，具有一定公益性质，其资产交易收入以满足成本（包括评估成本、交易成本、管理成本等）为主。

既然是“银行”，就要有“交易”，南平“生态银行”极具创造性的探索出一套交易流程。“生态银行”通过公司化机制、市场化运作进行两端交易。第一个交易环节中，在确权登记和资产评估的基础上，鼓励农民与农场等生态资产所有者通过转让、租赁、承包、买卖等形式，出让自然资源使用权，并通过生态修复、空间捆绑、产业导入等措施进行整合和增信，形成资产包或类股权；第二个交易环节中，“生态银行”通过产业导入，将自然资产分类（行业）分块（区域）打包形成产业包，对接资本市场，引入专业的产业运营商，通过持续产业运营和市场化融资实现自然资产的保值增值。

南平经验的样本价值

总的来看，南平市“生态银行”建立了以政府引导和企业主导相结合的生态产品价值市场化实现形式，实现了自然资源资本化的创新探索，是对“绿水青山就是金山银山”理论指引下的理念、思路、模式、制度的创新，其样本价值集中体现在三个层面。

首先是搭建了资源变资产、变资本的转化平台。

“生态银行”通过搭建一个自然资源运营管理平台，将零散的生态资源集中化收储和整治成优质资产包，并引入市场化资金和专业运营商，从而将资源转变成资产和资本。“生态银行”不仅是一个具有整合、保值、增值与退出功能的资源转换和交易中心，也是一个融资平台，通过推进生态资源整合、生态资产提升，对接金融市场、资本市场，在保持生态系统价值的基础上，创新多主体、市场化的生态产品价值实现机制。

其次是破解了生态资源价值实现的“四大难题”。

一是在前端交易环节，明晰了自然资源产权，通过全面整合国土、林业、水利、农业等部门自然资源数据，形成全市国有自然资源“一张图”，解决了自然资源家底不清、权属不清等问题。二是在中端交易环节，将分散化的自然资源经营权通过租赁、托管、股权合作、特许经营等形式流转至“生态银行”运营机构，转换成集中连片优质高效的资源资产包，发挥自然资产的规模效应，聚零为整、提质增信，解决了碎片化自然资源难聚合、优质化资产难提升的问题。三是在后端环节，按照“政府搭台、农户参与、市场运作、企业主体”的模式，搭建资源管理、整合、转换、提升平台，推动市场化和可持续运营，提升资源利用效率和产业发展水平，解决了优质化资产难提升的问题。四是构建“自然资源运营公司+项目公司+金融机构”的运作体系，通过生态银行对接市场、对接项目，破解了社会化资本难引进的问题。

最后是创新了自然资源资本化融资主体。

“生态银行”通过重塑自然资源资本化融资主体，由原有的政府融资平台转变为现代化市场主体，引入市场化资金和专业运营商整体运营，形成了规模化、产业化的专业运营机制，推动人才与资本要素进入乡村振兴和自然资源保护开发领域，既有力促进了乡村振兴和区域发展，又为农户增加财产性收入，实现“生态美”、“百姓富”的有机统一。

诚然，在“生态银行”建设上，仍旧面临一些政策壁垒问题。为此，地方政府要持续创新突破，探索生态产品价值实现形式，勇于破除影响“两山”转化的体制机制障碍和政策制度壁垒，为践行“两山”理论探索更多可复制、可推广的地方样本。

（作者单位：北京第二外国语学院旅游科学学院）