基层干部的“话语式甩锅”行为与形式主义

基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效。图为2018年5月10日，湖北恩施，下乡调研的村支书、镇干部和村民。图虫  资料图

2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，强调2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。这份通知明确提出将2019年作为“基层减负年”。

实际上，早在上世纪八十年代，习近平同志在河北正定县主政时，在基层调研中就发现，乡镇干部每天最繁重的工作就是出席会议、看各种文件、接待上级部门的各种视察检查。针对少数部门仍按期发简报的陋习，习近平警告说：“你们要再这么搞，处分相关负责人，没收打字机，就是要让你们难受难受，养成新的习惯！”

可见，基层形式主义问题具有反复性和顽固性，出现了屡禁不止的情况。

2019年7月，笔者在北京六环以外的某郊区农村调研。依户籍资料，该村共有950户人家（其中约700户属于存在亲属关系的自然户），户籍人口2130人，另有流动人口600人左右。

该村临近本镇主要街道，有一排门面房与该街道交界，大概二三十家。所在的镇被政府定位为“京郊蔬菜基地”，同时有少量工业，因此该村内部市场机会较多，人员外流不多，大部分村民在本村工作。经济在本镇处于中上等水平，90%的家庭年收入都在10万元以上，内部经济水平分化不大，可以说是大同社会。

村民进城买房情况很少，不到10%，因为北京房价太高，顺义区均价约4万元每平方米，因此本村以及本镇村民都选择留在本地工作，不爱闯荡，心态比较封闭。

该村属于半熟人社会，甚至正在解体，但传统文化保存得不错。计划生育工作方面，不存在超生情形，是所在镇最为平和的村。干群关系也最和谐，村民比较听话；村干部五人中，尚有三个老干部，在群众中有威信，属于村庄精英，其他年轻干部则是已经职业化的村干部。

调研过程中，笔者总是听到村委会干部提及“我能力恐慌”，“我能力不足”。笔者发现，这种有关“能力恐慌”的话语，背后隐匿的是一种新形式的“话语式甩锅”行为。村干部是行政体系的末梢，当他们作为最基层干部无处“甩锅”时，便不自觉的采取了“话语式甩锅”策略。这并非个案，而是普遍存在的基层现象。该现象并非简单的“基层不作为”逻辑可以解释，而有着更为复杂而深刻的原因，更是与“形式主义”有着密不可分的关系。

以下笔者以北京市B村为例，以解剖麻雀的方式来剖析这一基层现象。

一、“能力恐慌”话语的案例

访谈B村村干部王丽（化名）时，笔者发现一个很有趣的现象，即王丽反复提到 “能力恐慌”，具体涉及五件事。

第一件事情涉及B村的妇联工作。某一年，B村妇联工作有24场，镇里要求“留痕”；镇妇联部门也还有24场活动，村干部也要参加。也就是说，一年下来村干部共计参加48场妇联活动。活动时间每场一个小时，活动内容有讲座、手工、绘画等形式的活动，参加的群体一般是固定人员，不怎么变动，甚至有时候没多少人，王丽形象地称之为“我一个人跳舞，没有人看”。

王丽说：“这些丰富居民生活的活动我做不来，不如外包给社工机构，很期待社工能做这些事情，毕竟我们不专业。”

第二件事情涉及B村儿童之家的活动。儿童之家成立了“社区家长学校”，责任主体是村庄。这一活动要求社区更好地发挥桥梁和纽带作用，有效整合家庭、社区的力量，依托家长学校这个平台；每年都会以讲座、会议等形式，开展家长学校活动，以丰富本村家长和孩子的娱乐生活，构筑孩子健康成长的环境。

王丽说：“儿童的成长主要在于学校和家庭，现在把责任主体压给了村委会，但又没有帮我们联系教师资源，给我们一个联系的纽带，我实在无能为力。”

第三件事涉及B村的食品安全检查。B村有一排门店靠近镇街，所以B村要进行食品安全检查。B村需要做的事情是一个月巡视一回门店，工作难度也不算大。但其实村干部并不懂食品安全问题，只是去那些店里看看，真的出现了食品质量问题，他们也看不出来。此外，政策要求不能有流动小商小贩，这些问题也归B村管。

王丽说：“食品安全问题在传统的农村根本不存在，现在可大可小的事情都出来了，各种东西都往村委会身上绑，好像村委会是万能的。结果村委会干的事越来越多，但哪件事都干不好。这活儿不该我干，我也没能力干。但我不得不干，所以有‘能力恐慌’感。我也很无辜。”

第四件事涉及党建工作。手机智能应用“学习强国”通过积分、考核等形式要求党员学习其中的视频。笔者调研期间，曾目睹一些基层干部左手滑学习强国、右手在电脑上工作，甚至有干部一边滑动这个应用，一边接受我们访谈，可见基层党员通过这个应用学习党中央精神时，带有严重形式主义的特点。

王丽说：“我在我们支部分数最高，但我也是平时刷牙洗脸时放视频。党建工作不考虑实际情况，而且还要严格考核。比如我们支部很多老人不会用手机，上级让我教老党员用手机，我要一个一个教老党员，有点不现实。”

第五件事涉及“精准帮扶”工作。2018年5月印发的《北京市民政局关于建立困难群众精准救助帮扶台账的实施办法（试行）》要求对困难群体开展个案帮扶活动，比如开展技能培训、心理疏导、精神慰藉等内容的帮扶活动。

王丽说：“精准帮扶活动太形式了，俗话说‘授人以鱼，不如授人以渔’，现在是哪个‘yu’都没授。”

二、基层干部“话语式甩锅”的生成逻辑

总结以上案例可知，村干部的“能力恐慌”话语是为了请求上级找寻更为专业的服务主体，并顺手推锅给社工机构，其“无能话语”其实是甩锅的前奏。但村干部话语式甩锅的源头却在形式主义的活动。

王丽说：“这些活动做了没什么效果，我们的付出与收获不成比例。这些事情我们做起来很吃力，但又不得不做，上级要考核，最后我们做不好还要扣分。”因此，在留痕式的考核体系之下，活动的内容成了形式主义的走过场，形式主义反过来成了服务内容与服务的目标，最初的服务目标便逐渐异化。

在这种形式主义活动的背景下，基层干部很难把事情做好，也很难取得好的工作成效。结果便是村干部替上级“担责任”，接着就是村干部被扣分、被惩罚，再接着是村干部产生受挫心理。在这种压抑的受挫心理无处释放的情形下，村干部只能将压抑升华为“我无能”、“我能力恐慌”的话语，来自我解嘲，从而顺理成章地将这种担责任和受挫的结果转移给社工机构。这一过程完美演绎了基层干部自我防卫机制的生成逻辑。

三、基层形式主义与考核

基层形式主义形成的原因有两种，一种是工作内容不切实际引发的形式主义，另一种是工作方式、方法不切实际引发的形式主义。

工作内容引发形式主义，是指工作内容与基层实际情况之间出现了张力。这种张力表现在工作内容在基层的重要性程度和匹配性程度两个方面。

以妇联活动为例，这是工作内容无法匹配基层需要的典型代表。农村生活与城市生活之间尚存在差距，两者的生活需求也不同，但一些基层却把城市治理中的妇联活动内容复制到农村上来，这必然导致水土不服的情况。再以食品安全检查为例，食品安全问题近些年来被日益放大，但食品中毒事件本是小概率事件，尤其农村地区的很多食品是天然无公害产品，而且在熟人社会的场域之下，买卖双方相互熟悉，更是减少了此类事件的发生，因而食品安全检查工作在农村工作中的重要性程度并不高。

工作方法不切实际引发形式主义，是指工作内容与基层需求非常契合，但实施过程、实施方法、实施手段等并不能实现最优化效果。以社区家长学校为例，镇一级要求村委会（居委会）充当家庭与孩子之间的桥梁，但问题在于，儿童健康成长问题不仅涉及社区，仅靠社区的力量是难以做出成绩来，而必须依靠学校和家庭内生的力量，可是上级部门又无法给基层干部可调动的资源和力量。俗话说：“有任务无配套，没有条件硬要上。”最后村干部硬生生被领导赶鸭子上架，实在是无能为力。

与基层形式主义密切相关的是留痕式考核。现在基层普遍陷入了文牍主义的困境，大量工作要考核、要留痕、要拍照，都是服务于上级的监督考核。通过细密的留痕式考核，上级政府可以将自我意志扩大化、基层化、现实化，但同时基层也被五花大绑，动弹不得，完全按照上级精细化的指示来办，成为纯粹的执行者。

但问题的症结在于，基层情况各有差异，严格按照上级的精细化指示一刀切下来，并不能起到预期的效果，村干部还需要拼命做材料。

四、从源头上看形式主义的成因

其实不仅仅是村干部出现了担责-受挫-无能话语-甩锅的自我防卫机制，在整个乡镇一级也出现了这样的情况。

笔者曾在湖北某社区调研时发现居委会存在“躲项目”的情况，原因在于项目资金的使用程序太过麻烦和繁琐，每次花钱都要打满报告、写满材料，必须是有资质的第三方才能作为承办方，资金使用超过一定数额之后要由上级政府亲自采购物资。

但之所以要走这些程序，并不是街道（乡镇）的规定，而是县（区）政府的规定，街道（乡镇）在做事时也需要不断请示上级，生怕做错事之后担责任。最后的结果是，为避免担责任，基层干部就以各种形式甩锅。街道（乡镇）的甩锅方式一般是直接甩锅给社区（村）委会，街道（乡镇）的部门也是把社区（村）委会作为治理抓手来甩锅；社区（村）作为基层政府的神经末梢，便只能通过“我无能”的话语或者尝试寻求政府服务外包的形式，再甩锅给第三方。

总之，中央固然要求上级不得通过签“责任书”、“军令状”等方式向下级转移责任，但基层又出现了“话语式甩锅”和“考核式甩锅”等新花样与新招数，其形成根源还在于上级的“形式主义”。正如习近平总书记所说：“基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效”。

从源头上看，形式主义的产生有以下三点原因：

首先，上级政府出现了“完美主义”、“精细主义”等治理洁癖。

关于完美主义。中央一改之前“一票否则”的考核方式，转为变为“综合考核”，但基层政府并没有处理好各项事务之间的轻重缓急，陷入了“胡子眉毛一把抓”的困境。虽然这种完美主义倾向与我国的“压力型体制”是紧密相连的，我国“锦标赛”式的体制也确实可以最大限度高效调动基层干部的积极性，但同时，压力传导过度也会带来不利影响。比如，往往在上级那里是三天完成的任务，上级要求下级两天完成，下下级又被要求一天完成，层层加压。

但问题的关键还在于，上级不能恰当考虑工作任务的轻重缓急，导致事事都成了重点，更令基层工作人员陷入了什么都抓、什么都抓不好的工作困境。

关于精细主义。十八大报告提出的“服务型政府”理念强调服务的精细化。服务事项可以精细化，但服务内容一旦精细化后，上级政府对基层政府的业务工作便会进行事无巨细的指导控制，通过各种工作群发布命令，通过各种细密考核来落实工作。

问题的症结在于，服务型政府停留在理念、方向、原则上没有任何问题，一旦演变为精细化的服务型工作，则会出现诸多问题。尤其在上级政府没有深入了解基层情况时往往会出现问题。而且基层情况千差万别，同一个乡镇在具体落实时都会出现不同的偏差，何况同一省内不同县份之间？因此，过于精细化的管理反而使基层丧失了调整工作的空间。

此外，从“分级负责”到“属地管理”，本来实施属地管理是为了让上下级同时都负起责任来，但现在的情况是，上级因为不知道什么该管、什么不该管，于是为避免承担属地管理的责任而采取了“事事管、精细管”的治理方式，出现了“表面作为”、“假作为”的问题。

其次，脱离基层实际。不管是完美主义、精细主义，还是工作内容与基层实际脱节，这些问题的本质都是上级政府没有真正考虑基层实际情况，没有根据基层实际、基层人员的时间和精力、基层工作难度等情况来开展工作。

最后，权责失衡。我国既有的行政体制下，街道（乡镇）是不完全政权，村（居）委会是自治组织，很大程度上基层的责任多于权力，很多时候基层政府没有与之匹配的资源和权力。在无能为力的情况下，基层也只能形式主义地应付工作。

五、对策建议

总结来看，上级政府的不切实际与精细化的管理相结合时，基层形式主义的产生的必然的，最终的解决之道在于真正把基层工作做扎实、沉下去。

基于之前的分析，对基层工作如何沉下去，同时避免种种形式主义弊病，笔者试提出以下对策：

首先，上级政府要杜绝完美主义与精细主义，切实了解基层情况。上级政府制定政策应该更多考虑基层实际、工作难度、工作人员情况等条件，尤其是开展工作之前要深入调研；制定工作计划时应更多把握大方向与大原则，不能事无巨细、面面俱到，要给基层干部一定的调整空间。

其次，给基层政府一定的自主权。破解基层形式主义，有赖于基层一线人员，必须赋予基层工作人员对具体工作的调整空间，以及一定的权力或获取权力的通道和相应的配套和资源。当然，在下放权力的同时，对基层政府的自主权要进行适当的监督考核。

（作者系武汉大学马克思主义学院博士生、武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员）