“韧性城市”为何受关注？

疫情大考带来的反思和教训，正在为城市未来的发展校正着方向。

3月初，南京市城建城管工作视频会议端出807.5亿元投资、411项任务的“超级大盘”，以空前重视度聚焦提高中心城市综合承载力，全力支撑南京加快推进韧性城市建设，提高城市防灾减灾和安全保供能力，保障城市高质量发展。

南京高度重视韧性城市建设，是疫后各地反思城市发展的缩影。在南京吹响号角的同时，郑州、成都等地也纷纷提出加强韧性城市建设。

何为“韧性城市”

韧性城市（resilient city）指的是，经历地震、洪水、飓风等灾难、瘟疫、社会冲突等突发事件之后快速重组和恢复生产能力的城市，具有反弹力大，随机反应能力强，稳健、冗余、灵活和包容等特点。

随着城市脆弱性增加、社会发展的不确定因素递增，以及民众的风险意识提升，韧性城市规划越来越受到世界各大城市的重视。

韧性城市之“韧”，体现在其要像弹簧一样有张有弛，在不同类型的城市问题面前能够从容应对。因此，韧性城市不论是否能提前预料到灾难，城市的公共管理者、公民、企业和基础设施都有能力迅速抵御、适应和恢复。换言之，韧性才能让城市变得不那么脆弱。

近年来，相继提出并付诸实施的海绵城市、智慧城市、绿色城市、宜居城市、可持续发展城市和两型城市等，均归属于韧性城市的总体范畴。

2013年，纽约市发布了《一个更强大、更具韧性的纽约》的纽约可适性计划，该报告解释了“韧性”的含义：一是能够从变化和不利影响中反弹的能力；二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。

美国纽约在经历桑迪飓风之后，全面制定了韧性城市规划方案，将城市防灾、抗灾等应对风险的能力作为城市可持续发展的核心力量，进行提高和加强，加大对基础设施建设、灾后重建以及提升社区韧性方面的投资。芝加哥、伦敦、鹿特丹等城市也先后制定自己的韧性城市规划方案。

同年，联合国减灾委员会也出版了一本《如何使城市更具韧性：地方政府领导人手册》，从执行层面具体分析，面对突发的灾难事件和疫情，地方领导人需要从机构、社会、自然环境、经济等多个维度，推进韧性城市，使其具有抗灾能力，且保持可持续发展。

笔者认为，韧性城市不应局限于防灾减灾领域，其内涵应涉及环境、经济、社会等各个领域，注重通过软硬件结合、各部门相互协调、多级联动的协同共治，以维持城市系统在复杂突发情况下的良性运行。

“韧性城市”是一个系统工程

原国务院汶川地震灾后重建协调小组副组长仇保兴曾撰文指出，城市韧性分为结构韧性、过程韧性、系统韧性三个层面。

结构韧性包括技术韧性、经济韧性、社会韧性和政府韧性，分别指代基础设施应对城市灾害、经济结构抵抗金融巨变、社会民众面对重大事件、政府部门维稳职能运行及安定民心的能力。城市规划，应重点关注技术层面的结构韧性，强化城市的通讯、能源、给排水、交通、防洪和防疫等维持城市正常运营的生命线基础设施应对灾害的能力。

过程韧性，指的是城市在面临大型灾害及突发事件时，在维持、恢复和转型三个阶段所表现出来的修复能力。

系统韧性，指城市作为一个有机体进行运作，能够依靠智慧城市系统进行智能自反馈的感知各类事件、风险和不确定因素能力。

“韧性城市”的建设是一个系统工程，单方面的强大不代表整体的强大，应对疫情同样如此。城市不是孤立的个体，而是一个有机的综合系统，各种不同的主体和利益相关方，都在这个受到冲击的综合性平台上，进行或独立或交叉的互动。具有足够的平台化资源协作、利益相关方的协同发展的能力，将政府资源与民间力量有机地融为一体，借助各方资源为城市助力，才能将城市的过程性韧性发挥到极致；城市除了物质层面的资源，也有自身的精神价值。作为一个有机体，城市激活市民在精神层面的韧性，也是过程性韧性提升的重要内核。

中国城市离“韧性”还有多远

在我国，韧性城市建设处于起步阶段，近几年有所加速。

“韧性城市”一词首次出现在国家政策文件中，是在2017年6月，中国地震局启动《国家地震科技创新工程》，提出实施“透明地壳”“解剖地震”“韧性城乡”和“智慧服务”4项计划。其中，第3项提及通过开展工程韧性技术研究、社会韧性支持技术研究等创建具有快速恢复能力的“韧性城乡”。但仅仅局限于应对地震及地震次生灾害，与“韧性城市”业已扩展的新内涵、大外延相去较远。

总体而言，国家在建立完善的防灾减灾体制机制领域，已做了大量富有成效的工作，并配置了空前强大的资源。2018年国务院机构改革中新成立的应急管理部是整合机构最多的部门，多达13个，并高配3名正部级领导，足见国家对此工作的格外重视。但作为应急管理部管辖范畴的“韧性城市”建设，迄今仍未进入更高层次的议程，尚未成为国家战略。

尽管“韧性城市”尚未成为国家的顶层设计，但一批国内城市早已开始了局部的先行先试，开展了多项关于“韧性城市”的探索实践。湖北黄石、四川德阳、浙江义乌和浙江海盐4座城市陆续入选“全球100韧性城市”，并启动了相关项目，增强城市抵御灾害和快速恢复的能力，目前已取得了阶段性成效。北京也正着手推进相关战略，已完成了《北京韧性城市规划纲要研究》，也是国内首个将“韧性城市”建设纳入城市总规的城市。

2019年，上海也明确提出，要在2035年建成韧性城市，基本实现城市安全治理体系和治理能力现代化，城市运行安全和安全生产保障能力显著增强，市民安全素质明显提升，基本建成能够应对发展中各种风险、有快速修复能力的韧性城市。

纵观国内韧性城市的实践，从领域来看，主要涉及地质灾害、气候灾害等防灾减灾领域，较少涉及公共卫生安全、社会异常事件等领域；从建设路径来看，更侧重直接风险防范、空间规划和硬件设施完善、个别部门能力提升，而对间接风险防控、系统的规划制度、部门联动机制重视不够。

也正因此，作为国内首批实践韧性城市的湖北黄石，在此次疫情应对中，“韧性城市”并无多少作为，这是今后在推进韧性城市中需要吸取教训的。

毋庸置疑，中国的城市化是举世罕见的奇迹变革。在这一历史浪潮之中，我们的城市往往只重视了量的堆积，而忽视了质的转变。这就好比城市只长了单薄的骨骼，却没有丰实的肌肉。没有了这些肌肉的储备，中国城市在面临各种危机的时候往往会暴露不少平时被掩盖的问题，应对和处理手法也经常绵软无力。

可以预见到的是，在城市从量的堆积转向质的转变的过程中，城市韧性作为一个新兴的理论概念，会发挥出越来越重要的作用。因此，尽管韧性城市的研究和实践在国内尚处于起步阶段，对于这一话题的探讨却具有非常迫切的现实理由。

今春的新冠肺炎疫情在一段时间内阻断了人流、物流，影响到我们正常的生活和生产，并将在较长时间内影响全国和全世界的经济活动。如何缓解类似突发公共事件给城市发展带来的影响与冲击，引发社会各界对城市风险防控的反思，建设“韧性城市”增强城市“韧性”因而更显重要和紧迫。韧性城市建设是项系统性工程，涉及到城市发展诸多领域。

我国正处于“十四五”规划体系制定阶段，作为全局性、综合性、引领性的中长期规划，规划体系若能重视韧性城市理念并统筹布局实施战略，将顺势推动韧性城市建设。

（作者单位：南京大学建筑与城市规划学院）