双城背后的战略之谋

对话嘉宾：

陈   雯  中科院南京地理与湖泊研究所研究员

徐振宇  安徽省经济研究院区域所所长

朱胜利  合肥市发改委主任

“都市圈不是圈都市”

《决策》：双核都市圈在学界还有争议。对于“合宁双城都市圈”这个新概念，您怎么看？

陈雯：双核都市圈也有先例，比如成渝都市圈。但成渝历史上就是双核的关系，经济联系比较密切，跟宁合不一样。

从理论上很难论证多个中心城市不能成为都市圈，国外也有多中心都市圈，具有较好的分工协作关系和较强的竞争力。但从我国发展现实来看，多个中心城市的都市圈往往推进效果并不理想，不如一个中心城市为首的都市圈更易形成共识和凝聚力。特别是在资源比较有限的情况下，我们还是鼓励单中心。

都市圈不是圈都市，要防止再做一个圈形成新的壁垒。都市圈其实是同城化的概念，通过更为紧密的交通网络，进行更多的经济联系和分工合作，而不是圈起来划一条边界。都市圈是不需要有一个物理空间的边界，它就是空间组织的一种方式。

我们当时也不建议上海都市圈做得非常大，因为上海都市圈不是建立一个新的联盟，我们不赞成这种，我们希望长三角一体化是一个大联盟。做上海都市圈主要是为了上海减量化，从功能疏解的角度谈上海都市圈。上海的辐射力绝不仅仅只限于都市圈范围内，不能把都市圈变成经济辐射的一道坎。

现在要防止很多圈、很多区，变成一体化的又一道坎或政策高地。一体化初期可以做一些政策高地，包括一体化示范区，但最终还是要向全区域去推广。现在有的时候会把示范区做成政策高地，其实这也不是一体化所追崇的，否则会形成新的政策壁垒，最终变成市场壁垒。

实际上过于关注宁合都市圈，反而会忽略跟上海及长三角其他地区的联系。长三角一体化，更多的要跟上海对接，要放眼长三角，甚至在全国的范围来做对接。

中央提出“国际国内双循环”对地方上来讲是机会，很多东西不能进口了，如果能进口替代就是机会。这就需要不断地去跟上海等地一些企业去对接，他们需要什么就做什么。当前，长三角最需要做的是信息联盟，针对产品、零部件、材料等进行对接。此次疫情实际上是很好的机会，过去是外循环，现在内循环，开始做区域的产业链和供应链的重新组织，实际上给一体化合作带来很好的机会。

《决策》：目前，合宁都在积极推动各自都市圈的建设。下一步，如何推动合宁双城都市圈一体化发展？

朱胜利：都市圈不仅仅是地缘关系，更重要的是人文纽带、资本纽带、信息纽带的有机联系。只有建成完善发达的基础设施网络，才能加速促进人才流、信息流、资金流的紧密联结，城市间才能形成紧密有机的经济联系，都市圈才会成形，一体化才能有效推进。

所以，在都市圈建设中，首先要交通一体化。“十四五”期间要加快速度、加大力度，构建“轨道上的长三角”“轨道上的都市圈”。对合肥来说，就是要加快建设通达安徽每个城市的1小时高铁城际网，构建以合肥为龙头的都市圈交通网。用交通一体化促进经济要素的流动，带动都市圈的一体化发展。

其次要构建一张信息网。都市圈内要“一网通办”“一卡通域”，让老百姓在这网上能畅行，推动交通、医疗、养老、就业等公共服务一体化，为人才流动提供便利的服务。

第三要产业协作一条链。推动都市圈科技合作和产业协同，加深经济联系，通过建立都市圈产业联盟，推动产业链、供应链的相互协作。在这个基础上，推动资本、技术和人才层面的协作，助力整个都市圈经济高质量发展。

都市圈一体化需要做的事情有很多，但以上三个方面是重中之重。

陈雯：国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见提出，都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。其中，1小时通勤圈非常关键。

如果考虑实际的交通拥堵和公交换乘等情况，从市中心出发的1小时通勤范围可能还出不了市区。因此，都市圈的范围不宜过大，并仍需要通过交通管理改善往来时间，进而真正达到通勤要求。

因此，当务之急还是推动一体化的基础设施建设，都市圈内部交通要成网，两个都市圈之间的断头路要打通，这是短期内能做的。

徐振宇：这次南京都市圈规划我们也做了研究，实际上是从南京发展的角度，没有过多地考虑安徽城市的发展定位，更多的还是以南京为核心考虑的。科技创新和高端产业基本上是在南京，我们有一些产业配套，但我们自主发展的一些产业则没有提。

如果做合宁双城都市圈规划，就要考虑到这个问题，我们要有一定的主导性。特别是上升到国家层面，那么在产业布局上要有一定的作为。特别是合肥、芜湖要有自己的产业布局，不能纳入南京都市圈的篮子考虑。

提升安徽发展的主导性

《决策》：“合宁双城都市圈”能否成为安徽融入长三角的一个抓手？安徽参与长三角一体化应有怎样的战略思维？

徐振宇：无论是合宁双城都市圈，还是长三角一体化，安徽发展都要有自己的主导性。如果没有自己主导的发展战略、产业品牌和关键技术，未来发展前景就比较弱，特别是产业升级的时候，可能会存在大的波动。

在一体化中，资源会往效率更高的地方汇聚。从这个角度来讲，我觉得一体化对安徽是不利的，金融、人才等核心要素资源会外流。必须要增强自己的核心竞争力，否则产业规模在增长，竞争力却在弱化，可能就会发生这样的现象。

一体化中，我们会得到发达地区的一些产业外溢，但这种外溢性可能存在一个震荡期。现在制造业水平越来越高，很多制造业不需要那么大体量，占地不要那么大，可能来这里发展几年就收缩回去了，或者跳到别的地方去了，前几年就出现这样的趋势。

从产业布局角度来说，安徽区位并不占优势，很容易就跳过去了。实际上制造业发展是跳跃式的，从东部地区一下就跳到西部地区，或者跳到武汉、郑州相对偏西部城市，我们紧挨着的地方反而跳过去了。

所以，从区域产业布局上来说，安徽缺少区位上的优势。东部以上海南京杭州为中心全覆盖了，中部郑州、武汉被覆盖了，我们跟沿海发达地区靠得近并不是优势，因为我们不是战略要冲或者关键节点。所以，一体化安徽要有危机感。

《决策》：在一体化中，如何提升安徽发展的主导性？

徐振宇：首先要确定安徽自己的发展战略。安徽要发展的好，沿江一带是关键。以合肥都市圈为主的沿江地区做得好的话，安徽的长三角一体化就不可阻挡。因为这是我们的核心地带，核心地带进去了，全省也就进去了。而且能更好地参与长三角产业分工，共同形成长三角大的产业集群，引领全国的相关产业发展。

国家推动长三角一体化，不是说什么东西都在一块，没有行政的隔离就叫一体化。实际上一体化是手段，不是目标。目标应该是在产业上引领全国发展，参与国际竞争。安徽参与长三角一体化，就是参与构建长三角的产业集群和核心竞争力，而且我们要有一定的地位，这非常关键。

安徽要发挥长三角地区辐射中西部的桥头堡作用，定位不能太低，要成为长三角的一个重要支撑点。以这个角度看问题，未来发展可能更好一点。这些地位或者发展机遇的争取，实际上要靠合肥都市圈这些关键城市，特别是合肥、芜湖双核。我们要把合芜双核联动发展做好，这个区域有非常好的基础条件，营商环境、产业和人文基础都非常好，要把它做成一个投资的沃土。

协同发展的时序和策略

《决策》：长三角一体化发展规划纲要提出南京都市圈和合肥都市圈要协同发展。如何理解协同发展？

朱胜利：我理解是首先要发挥各自的优势特色和中心城市作用，在本区域中带动周边发展，这是责任；其次必须各扬所长，发挥自己的长板，带动整个长三角高质量一体化发展，这是机遇。

协同发展不是同城化发展，首先强调各自独立性，在独立性的前提下推动都市圈的高质量发展。其次要加强都市圈之间的联系和协调配合，加强相互之间的经济联系，在长板的基础上发挥各自的优势，补足短板，共同推动长三角高质量一体化发展。

对于合肥来说，首先要坚持开放合作的战略。用开放的思维来推动都市圈合作，共同推动长三角高质量一体化发展，这是应有的格局。推动都市圈的良性发展也要开放，这是战略问题、胸怀问题，也是能力问题，要在开放中锤炼、提升城市发展水平。

第二要有协同发展的战术。协同发展首先要做大做强做优合肥都市圈，必须坚定不移地推动合肥都市圈的高质量、高水平发展，这样才能在更高层次上去协同发展，一体化才有价值，这样的协同才是对等高效的协同。

《决策》：一直以来宁合竞争性较强，南京都市圈和合肥都市圈也多有重合。“合宁双城都市圈”新的框架下如何看待双方的竞合关系？

朱胜利：南京都市圈和合肥都市圈有重合区域很正常，这是历史形成的区位，不可改变，但目前最大的问题是不对称。

一方面经济实力不对称。南京经济实力比合肥强，两个城市发展的阶段不一样，城市能级有差别。发展需要时间，经济联系的建立也得有一个过程。合肥近十年来快速发展，经济总量快速做大，产业结构不断优化，与周边城市经济联系越来越密切，带动力也越来越强。南京处在资源集聚和外溢并存时期，城市文化底蕴更加深厚，对周边经济的渗透性和带动性更强一些。

另一方面基础条件不对称。两个都市圈为重合区域提供要素有序流动的条件不对称。比如，滁州、马鞍山跟南京都有城际铁路，但跟合肥没有，就很难与合肥形成紧密的经济联系。两个都市圈在交叉区域对经济的影响力，受要素流动支撑性因素的不对称影响，导致短期内对南京更加有利。

对合肥而言，首先就是要做大做强自身发展，然后要做好协同发展。加快构建都市圈城市便捷的交通网络，联动合肥都市圈和皖江城市带两大板块。推动与长三角发达地区对接，在长三角形成合宁产业经济走廊，促进要素资源可以自由地在合肥、南京以及长三角之间有序流动。这是“合宁双城都市圈”协同发展的时序和策略问题。