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“合宁双城都市圈”三重观察

  作者:本刊记者 吴明华  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2020-08-11
“合宁双城都市圈”概念甫一提出,《决策》即第一时间跟踪关注,经过多方采访,还原决策脉络,深度分析新概念背后的战略棋局。

一石激起千层浪。

6月8日,安徽省委常委会会议提出,谋划推进“合宁双城都市圈”建设。短短一句话信息量极大。新概念迅速引起人们的关注和议论。

虽然“合宁都市圈”早在2007年就有专家提出,10多年来两省学界对此多有研究,但官方层面正式提出尚属首次。值得注意的是,此前长三角一体化有关规划和两省的行动计划,以及不久前召开的2020年长三角主要领导座谈会上,均未提及相关概念。此时突然推出究竟有何深意?

近年来,随着合肥的快速崛起,南京与合肥之间的竞合关系,一举一动都会牵动双方的敏感神经。特别是在强省会时代,合宁不仅仅是城市之争,更是关系两省发展全局,乃至影响长三角一体化大棋局。因此,“合宁双城都市圈”背后的决策意图和战略动向值得关注。

新概念,战略布局还是战术策略?

“合宁双城都市圈”概念甫一提出,《决策》即第一时间跟踪关注,经过多方采访,还原决策脉络,深度分析新概念背后的战略棋局。

根据南京市发改委的消息,今年4月,新一轮《南京都市圈发展规划》编制完成,江苏希望联合安徽共同上报国家发改委。近年来,南京大力推动南京都市圈的整合与拓展,并且极力争取把南京都市圈上升为国家战略。由于南京都市圈横跨苏皖两省,圈内8个地市中有4个是安徽城市,因此南京希望得到安徽的支持。

但是,多年来合宁在城市发展的很多方面竞争激烈。在明知双方有竞争的情况下,南京为何还寄希望于与安徽?

事实上,这也是南京深思后的举措。从江苏省内来看,南京面临经济大省弱省会的尴尬。南京急于提升省会首位度,南京都市圈是其做大做强的重要抓手。由于南京偏居江苏西南一隅,发展空间有限。而且在省内北、东、南三个方向,由于经济、地理等因素难以拓展空间,唯有向西在安徽境内寻找经济腹地。

从长三角更大范围看,南京同样也处境尴尬。上海都市圈囊括了南京周边苏锡常通等重要城市,G60串联起了上海嘉兴杭州芜湖合肥,综合性国家科学中心有上海张江、合肥,而南京目前还缺乏很好的抓手。南京需要找自己的点,南京都市圈建设就成为其参与长三角一体化发展的着力点。

因此,在新一轮都市圈发展规划编制中,南京方面大张旗鼓、期望很高。南京都市圈要想上升为国家战略,横跨苏皖两省是其最重要“卖点”,而这必须得到安徽的支持。可以说如果没有安徽的支持,南京都市圈很难上升为国家战略。

虽然在长三角一体化背景下,滁州、马鞍山等安徽城市积极融入南京都市圈,但规划在省级层面却难以达成共识。因为南京作为江苏的省会,其规划难以体现安徽的发展利益和战略思路。还有专家担忧,此举会给安徽的强省会战略带来负面影响。

在长三角,安徽属于后发地区,整体实力偏弱。尤其安徽相对于江苏,合肥相对于南京,均处于弱势地位。如果南京都市圈上升为国家战略,相对于合肥都市圈的竞争优势会更加凸显。

一方面国家层面规划对市场有导向作用,一些产业投资会首选南京都市圈;另一方面对国家层面的布局也会有影响,重大新兴产业、基础设施和公共设施项目会优先布局南京都市圈,合肥都市圈发展就会受到一些限制。因此,专家研判南京都市圈规划如果上升到国家层面,对合肥都市圈乃至安徽的发展会造成挤压。

或许是为了平衡双方的利益,最终采纳了专家的建议,推出“合宁双城都市圈”的新概念。这个折衷的办法有望得到两省的支持,为下一步上升为国家战略打下基础。

“‘合宁双城都市圈’象征意义可能更大一些,因为国家对都市圈发展并没有政策支持,实际上还是区域自我发展。”安徽省经济研究院区域所所长徐振宇分析认为。

中科院南京地理与湖泊研究所孙伟博士也持有同样的观点,“2016年我们在编制长三角城市群规划的时候,就有专家提出宁合都市圈的概念,我们是不同意的。不能因为离得近、空间上有重叠就简单地合在一起,至少从目前看还成不了一个圈。”

因此,从某种程度上说,“合宁双城都市圈”的提出,更多是一种战术策略而非实质性的战略之举。

安徽,板块融入还是“分兵前进”?

合宁作为各自省会,其发展也必须置身于全省范围来谋划。“合宁双城都市圈”的影响,从全省层面可以看得更清晰。南京都市圈囊括安徽4个城市,对这些城市加快发展和长三角一体化均有助益。但从整体上看,却加重了安徽区域碎片化的趋势。

合肥是安徽发展的龙头,800里皖江是安徽发展的核心地带,但一直以来合肥与皖江城市之间的经济联系并不紧密。如果南京都市圈整合成功,合肥与以芜湖、马鞍山为代表的皖江城市的经济联系会更加疏远。

“南京最大的问题是它没有那么大的能量,带动不了整个皖江地区。目前南京有一些产业外溢出来,但并不是主动从战略上考虑开发皖江地区。”徐振宇认为,由于南京体量有限,不可能辐射整个皖江地区,因此皖江地区也会面临割裂状态,“以铜陵为中心分成两块,东面融入南京都市圈,西面自我发展,沿江一体化发展的整体布局,就可能实现不了。”

在这种情况下,专家担忧安徽发展的核心区域会分成三块,合肥一块,芜湖马鞍山一块,铜陵池州安庆一块。再加上皖南黄山融入杭州都市圈,皖北淮北、宿州融入徐州都市圈,安徽就存在碎片化融入长三角一体化之忧。

“目前,南京产业外溢的层次都比较低,而且产业布局缺乏主导性。如果皖江地区都是这样的发展模式,整体发展就失去主导性,发展水平和发展层次也会下降。在长三角一体化中,要考虑到整体发展的自主性问题。”徐振宇认为,一个省的发展不可能完全依赖别的省份辐射带动。

在这方面一个核心问题是:在长三角一体化中,安徽是作为一个板块整体融入,还是让各个区域“分兵前进?”这个问题将伴随安徽参与长三角一体化整个进程。

一体化不是发达地区到安徽跑马圈地,而是安徽作为一个整体,成为长三角不可或缺的一块重要拼图。这样的问题不单安徽存在,传统长三角核心地区江苏也同样存在。近年来,江苏把提升省会首位度作为全省发展的重要战略,其背后的战略考量值得关注。江苏尚且如此,安徽作为后发地区,做大做强省会的紧迫性远高于江苏。

“安徽要攥紧拳头,增强整体凝聚力和竞争力,不能碎片化、分散力量。”特别是在强省会时代,各地都在集全省之力做大做强省会,这是大城时代区域竞争发展的必然趋势,是区域竞争走向城市群时代的必经阶段。安徽也要旗帜鲜明地提出强省会战略,强化省会城市,做大省会都市圈。

除了强省会,安徽要发展好八百里皖江是关键。只有把合肥都市圈和皖江城市带连为一体,才能支撑起安徽发展的大局。在皖江城市中,芜湖最有可能担起核心城市的重任。作为安徽第二大城市,芜湖有良好的产业基础和优越的区位条件,有带动全省发展的责任与担当。

芜湖既是合肥都市圈和南京都市圈组成城市,也是皖江城市带和G60科创走廊的重要节点城市,在长三角一体化大格局中,其战略地位愈加凸显。特别是对于合宁来说,谁能联合芜湖,谁就能把影响力扩展到八百里皖江。

对于安徽来说,只有推动合芜同城化,把合肥都市圈和皖江城市带连为一体,才能挺起安徽发展的脊梁,带动全省作为一个板块整体融入长三角。“兄弟同心,其利断金。我们整体实力弱,就要强强联手。两大核心城市联手,会产生1+1>2的效果。”合肥市发改委主任朱胜利分析认为。

今年6月28日,商合杭高铁全线通车,合肥与芜湖之间终于迎来一条便捷的通道。而南京到芜湖之间的宁安高铁,早在2015年就已开通,整整早了5年。一体化最重要的是交通一体化,谁在都市圈竞争中先打通交通联系,谁就占据优势。

目前,南京都市圈已经基本建成“轨道上的都市圈”“一小时通勤圈”,以南京为核心的轨道交通网基本布局完成,下一步都市圈建设水到渠成。合肥在高铁时代走在全国前列,但在城际铁路时代,合肥跟周边城市的联结却相对滞后,跟南京差距很大。

“不在一张交通网上,就像不在同一个朋友圈里,很难形成都市圈。”在朱胜利看来,基础设施要超前布局、抢先布局,加快建设“轨道上的都市圈”,形成有机联系的经济体。

合宁,究竟是竞争还是合作?

一个中心城市的崛起,会对周边城市形成竞争压力。对于合宁这两个成长性极强、发展潜力巨大的相邻城市来说,竞争不可避免,并将长期存在。

在长三角一体化中,也有专家呼吁合宁要联合起来,特别是产业方面要分工协作。那么,在“合宁双城都市圈”框架内,合宁究竟是竞争还是合作?

从产业角度看,合肥与上海、杭州互补性较强,跟南京产业竞争多,特别是新兴产业高度重叠。尽管合肥整体实力不强,但新兴产业领域却对南京构成了强大竞争。

“近年来,围绕新兴产业两个城市展开了正面竞争。很多项目都把南京合肥放在一起考察,其中一半以上选择了合肥。”业内人士告诉《决策》,目前在新型显示、集成电路等产业方面,合肥已经后来居上,而南京在生物医药、软件和信息服务业等方面实力较强,可以说双方各有擅场。

事实上,这样的竞争不但没有削弱对方,反而呈现出你追我赶、快速发展的良好局面。近年来,两市在战略性新兴产业和高技术制造业方面均保持了高速增长,新兴产业发展走在全国前列。

“为什么要联合?就像华为、中兴两家通讯企业都在深圳,业务高度重合,它们天天打架,竞争非常厉害,但没人说它们要联合起来。需要联合吗?不需要。”孙伟认为,如果硬要联合,企业就会失去活力,“就是要在竞争中不断壮大,就像商业的‘小强’一样,永远打不败。除非出现了恶性竞争或垄断性竞争,才有可能去干预。”

没有竞争就没有活力,城市也一样。特别是同一层级的城市,一定是竞争大于合作。地方政府之间的竞争、城市之间的竞争,是中国经济快速发展的重要发动机之一。一体化不应该让这个发动机熄火,而应该让它的动力更加充沛。这一点对合宁来说尤为重要,合宁都处在大都市成长成熟的关键期,这个时期相互之间的竞争更有利于双方成长。

因此,短期内合宁竞争大于合作。但长期看,合宁终将走向合作。在长三角范围内,上海的辐射力与影响力随着距离的加大不断衰减,与上海距离300公里的南京,基本上超出了其辐射半径。这就为以南京、合肥为中心的西翼城市群留下了广阔的发展空间。

从目前来看,南京和合肥的辐射力都局限在周边一些区县,很难独自带动都市圈内诸多地市的发展。“合宁双城都市圈”有利于双方共同辐射带动周边城市发展,共同支撑起长三角西翼的广阔空间。

“长三角担负着带动长江流域中西部地区经济社会发展的重要功能,宁合处于承东启西十分重要的战略位置,是实现这一功能的重要节点。”南京市建委研究室原主任陆玉龙分析认为,打造“合宁双城都市圈”,拓展南京、合肥两大副中心城市的发展空间,做大做强长三角西翼城市群,是发挥长三角对中西部地区辐射功能的必由之路。

从竞争走向合作,在竞合中逐步实现一体化融合,这或许是“合宁双城都市圈”最好的答案。

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