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中部地区村干部 “半职业化”现象观察

  作者:舒丽瑰  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2020-08-27
中部地区村干部职业化管理后,传统乡村治理体系受到冲击、基层治理经济成本上升及基层治理效果下降等系列后果,应当引起高度重视。

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近年来,村干部职业化制度在东部发达地区农村、欠发达的中西部农村普遍推行开来,但实践中,由于地方经济社会基础和财政实力差异较大,村干部职业化制度的区域差异问题越来越引起关注。

苏南农村的村干部职业化与当地政府统筹村庄土地等资源,发展乡镇工业密切相关。苏南将自治的村庄集体通过乡村一体化的方式,纳入到更加行政化的基层治理体系中,因此,其村干部职业化有较为稳定的经济社会基础。

农业税费取消以后,中西部农村也开始推行村干部职业化制度,例如湖北地区的乡镇政府推动以村干部坐班、专职做台账资料工作等为内容的村干部职业化做法,村干部科层化和文牍化的趋势增强。

然而,这一过程中,传统乡村治理体系受到冲击、基层治理经济成本上升及基层治理效果下降等系列后果,应当引起高度重视。

何谓村干部“半职业化”

中西部农村村干部“半职业化”,是相对于东部发达地区村干部职业化特点而言的。所谓“半职业化”,一是在形式上对村干部进行正式化管理,二是只对部分村干部或村干部的部分维度进行正式化管理,未对整体治理系统进行正式化管理,村干部职业化建设不彻底,因而可视为“半职业化”。

2019年5月,笔者在鄂东一县进行了为期20天的乡村调研,该县是个农业县同时是个“插花”县,既非亮点县也非贫困县,是个极其普通的县域治理单位,因而其村干部“半职业化”具有典型意义。该县村干部“半职业化”的主要做法是“准科层制管理标准”。

首先是工资制与考核制。以前村干部的收入称为误工补贴且多由村集体自筹,现在村干部的收入称为工资,由上级政府转移支付来承担。村干部的工资分为基本工资和绩效工资。绩效工资与其完成上级任务的程度挂钩,任务包括阶段性的中心工作和各条口的常规工作。目前,党建、精准扶贫档案工作提档升级和综治维稳等是工作重点。乡镇是考评打分方,其在考核过程中会加入自己的意图,加强对村的影响,强化评比激烈程度,比如奖励前5名,惩罚后5名,将后5名的绩效工资全部奖励给前5名,让其得双份绩效工资等。总之,通过工资管理,村干部最终被纳入乡镇治理体系之中。

其次是坐班制与考核制。以前的村干部是“泥腿子”村干部,种田的同时兼顾着做村干部,村干部是副业,工作时间不固定,有事情就来处理,没事情就在家从事农业生产,工作因此具有临时性、应急性。村干部的工作地点也不固定,极其灵活。现在他们名义上虽然叫村干部,内涵却与以前大为不同,他们与农业生产相分离,将做干部等同于职业,这尤其表现在工作时间、地点的转变上。村干部需要坐班,上班的时间有明确规定,上午八点半至十一点半,下午两点至五点,周一至周五都需有固定人员,干部上班要打卡签到。上级会不定期暗访、抽查,村干部若未按时到岗则要被通报批评、扣工资,连续几次未到岗则会被停职。

村干部职业化的“不彻底性”

东部地区村干部职业化的主要体现是职业化收入体系,所有被标准化管理的工作人员都被纳入相应的收入体系之中,其工资收入足以让其专职化地从事工作。

中西部地区村干部科层管理的不彻底性,则主要表现在收入体系未职业化。

首先,村级治理是个系统,科层管理不彻底性体现在只将个别干部纳入正式管理,未将整个村级治理系统纳入正式管理范畴。

村治主体包括主职干部、副职干部、小组长、老干部和热心村庄公益的民间精英等,这些人员的身份有别但层级关系并非那么明显,属于相互之间给面子和买面子。日常生活中,他们在村庄的各项大小事务中形成配合、关系密切,但政府在推动村干部职业化管理时将侧重点放在村书记一个人身上,未重视村书记身后庞大的治理主体。如一村的村书记村主任“一肩挑”,村书记的工资待遇参照乡镇副镇长,一年工资约39000元并且上级政府会给村书记购买社会保险。副职的工资待遇原来和村书记差不多,现在则差距较大,其一年工资约11000元且没有社会保险。小组长的工资待遇基本不变,一年两三百元且由村集体自行筹集。老干部没有工资,民间精英参与完成村级事务但没有工资性收入,小组长、老干部和民间精英等辅助村级治理的力量也未纳入正式管理系统。因此,中西部地区村干部职业化只能叫“村书记职业化管理”,是村干部“半职业化”的重要表现之一。

其次,不彻底性还体现在干部工资待遇不具有市场竞争力,有能力的村干部难以持续被挑选出来。

2018年12月,笔者在苏州相城区漕湖街道调研时发现,当地村干部的年工资普遍有一二十万元,多的则有三四十万元,当地普通打工者的年工资只有几万元,除极少数老板群体外,村干部的工资待遇较高。村干部是相对体面的职业,村干部的工作积极性较高且能源源不断地吸引高素质人才,而在本地工业化不发达、务工潮兴起的背景下,中西部农村普遍生成了少量的精英阶层、半工半耕阶层、纯务农阶层几类群体。村书记在村中的经济收入机会有限,村书记的家庭经济收入总水平一般维持在四五万元,相比于夫妻一起外出务工的家庭,在村庄中只能排到中等及偏下的位置。政府大力推动的村干部职业化,还是无法解决人才更新以及干部工作积极性的问题。

从目前来看,中西部农村在学习东部发达地区村干部职业化的经验方面只学到了形式,水平还有待提升,职业化的水平还不够高、不够彻底,因此称之为“半职业化”。

究其根源,财政资源匮乏的中西部农村难以承接高标准的村级组织建设,因而在实践中采取了变通的策略,降低了标准化村级组织建设水平。中西部农村可支配财政有限的现实,限制了其推行标准化基层组织建设的能力,基层治理体系“半现代化”由此而产生。

“半职业化”后的基层治理隐忧

村干部职业化管理以前,村庄层面保持了传统的治理系统,村干部职业化制度建设之后,这套治理系统受到较大冲击。

村级治理的主职、副职及辅助的积极力量是个相对平权化的分工合作体系,并非官僚体制内部纯粹的上下级关系。当加强主职干部管理时,主职干部管理优化的效果,并不能像想象中的压力传导机制那样层层传导到下面的普通干部,从而达到治理优化的效果。事实上,加强主职干部管理,人为扩大主职干部与辅助治理人员之间的差距,辅助治理人员的工作积极性会下降,对主职干部的不满情绪会增加,不少副职干部甚至将这种消极情绪体现在工作上,不配合主职干部的工作或者将村庄所有事务全部推给主职村干部。小组长包括老干部的意见也较大,部分人甚至会采取消极策略,少做或不做村庄事务,比如部分小组长抱怨工资差距太大,还有部分老干部要求政府补齐之前少发的工资。上级政府看似一个小小的增加工资待遇的问题,往往会对基层治理系统产生较大的消极后果。

同时,基层治理的经济成本也显著上升。经济激励至上的治理策略,最终可能给基层带来一个运行成本极高的未来。

未进行村干部职业化建设以前,乡村治理由经济激励、政治荣誉和“面子激励”等复合体系激励。在市场经济背景下,村干部工资不高成为一个颇受诟病的问题,但高与不高是个相对的并且有特定情境的问题,不能抽象地谈论。“务工经济”兴起后,一方面带来村干部工资收入的比较收益降低,另一方面带来村干部的治理对象、治理事务密度大幅度下降的现实,如单从群众层面来讲,村干部的治理负担不太重,另外,村干部是副业,不影响村干部在其他领域的主业操作。熟人社会的“面子激励”还部分保存,村干部还有一定的政治荣誉感,治理事务和治理激励相对均衡,村级治理系统的基本运作维持了下来。

而现在,村干部们的利益预期被大幅度调动起来,村级治理的运行成本增加,村书记“当家”的经济压力增大,同时还会持续影响村庄中的其他治理主体,继续抬高村级治理的成本。此外,这也会导致乡镇干部比较乡、村干部之间的工资差距,降低其经济激励。

施行村干部“半职业化”的欠发达中西部农村,尚未建立起类似东部发达地区农村的完全正式化、职业化的治理体系,且这种“半职业化”状态在既有财政资源匮乏的状态下还会延续。很长一段时间里,基层将继续处于这种新的职业化治理体系尚未建立、旧的可维持基本秩序的未职业化体系已经解体,以及较为成熟的治理体系尚未生成的中间状态。

中间状态的治理,使得中西部农村既无法享受到完全基层治理现代化的好处,同时又面临既有治理秩序被破坏、维持基本治理秩序的能力都受到影响的局面。

村干部职业化是提升基层组织能力、推进基层治理现代化应讨论的内容,其实践差异,启示我们在推进基层治理体系现代化时,应注意到政策实践的区域差异。

提升基层组织力并不是只有东部地区村干部职业化经验一条实现路径,发达地区农村的村干部职业化实践是先进的治理经验,应该拿来学习而非照搬。在工业相对欠发达、人口大量外流的中西部农村,村庄治理事务的难度及密度已经大大下降,相对简约的治理体制在简易治理的区域可以维持基本的治理秩序。另外,村庄的土地及熟人社会的“面子激励”也在不断生产出“中坚农民”,以维持基层治理秩序。在简易治理的地区不应推行过于复杂的治理制度,应该探索出属于中西部农村的简约治理模式。

(作者单位:华中科技大学公共管理学院)

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