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江苏开发区“去行政化”改革

  作者:王倩雅  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2020-09-27
江苏在省级层面推动开发区“去行政化”改革,有望在体制上进行一次大的调整。

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开发区作为改革开放的“排头兵”、经济发展的“主阵地”,多年来为经济社会发展作出了巨大贡献,同时也积累了很多矛盾,发展活力不足、发展质量不高、引领带动作用不强等越来越突出。特别是体制机制问题,成为制约开发区转型升级的重要瓶颈。新形势下,开发区体制机制创新比以往任何时候都更为迫切。

2019年5月,国务院出台开发区创新发展的意见,拉开了全国开发园区新一轮改革的大幕。去年底,江苏省委十三届七次全会要求有条件的开发区“去行政化”,进行整体性、系统性职能重构。2019年来,江苏全面启动开发区改革,其中一些地市的探索已经取得了初步成效。

破解三大体制瓶颈

表面上看,开发区存在产业层次不高、发展方式粗放、创新能力不强、配套功能不足、政策优势减弱等诸多问题。但深层次看,一切问题都归根于体制问题,管理体制和运行机制才是制约开发区转型升级的核心障碍。

首先定位不明确,“政区合一”模式效率不高。由于管委会性质不明确,开发区管委会拥有哪些审批权、多大的审批权限,无法进行统一明确地界定,特别是管委会与政府部门权责界定不清晰。

由于环保、国土、工商等部门垂直管理,导致土地储备、批次申报,项目立项、规划和审批、环境执法检查等管理权限下放不到位,审批权仍保留在政府相关部门,开发区必须通过各派驻机构进行协调,但是派驻机构较为独立,协调过程复杂,使得开发区在进一步提高行政效率等方面受到限制。许多企业办理审批事项时既要去政府相关部门,又要去管委会相关部门,办事效率低下。

随着开发区经济规模扩大,部门和条线从各自利益出发,直接插手开发区的现象越来越多,致使开发区管理权限范围比较模糊,造成三产布局混乱、人口集聚缺乏有序引导、新兴产业难以形成规模等问题。

其次职责不明晰,“政社合一”社会管理负担繁重。随着园区不断发展和人口集聚,开发区内社区管理与服务的需求不断增强,许多管委会不仅要承担促进经济发展的职责,还要承担社会管理的职能,大量社会管理事务影响了开发区主要职能的发挥。

从机构设置看,开发区经济开发职能强,社会管理职能弱,与城镇化发展的需求不相适应。随着开发区承担的社会管理职能日益繁重,导致机构和人员增多,原有的精干、高效的管理架构面临膨胀的压力,开发区难以专注于区内开发和经济发展,管理体制有向一般行政区体制回归的迹象。

第三缺乏激励机制,“政企合一”活力不足。作为政府派出机构,开发区往往实行企业化管理,绝大多数开发区管委会都使用大量非行政编制人员,包括事业编制与合同编制。开发区各类人员管理不统一,导致工作人员的积极性与创造性难以发挥,不利于开发区吸引优秀人才。目前,开发区人员激励、干部培养方面的职能弱化,缺乏经济管理和项目服务方面的人才,制约了开发区的进一步发展。

只有创新体制机制,开发区的管理运行才能更加协同高效,开发区才能具备更强的活力和发展动力。此次,江苏在省级层面推动开发区“去行政化”改革,有望在体制上进行一次大的调整。

南京:打破“身份”,聚焦主业

目前,江苏一些地市和开发区纷纷出台详细的改革方案,一场开发区“去行政化”改革大幕已经拉开。其中,南京、南通等地颇具代表性,改革模式值得关注。

今年4月,南京率先启动去行政化改革,理顺职责职能。除江北新区外,南京其他21个开发园区都要剥离社会事务管理职能,“回归”属地政府,园区党工委、管委会主要负责统筹协调、发展规划、产业引导、营商环境等工作。开发园区建设运营公司在党工委、管委会领导下,承担开发建设、资本运营、招商引资等建设发展职能。

与之相应,开发园区优化组织架构,按“优化、协同、高效”原则自主设置内设机构、工作岗位,其中承担经济发展和打造营商环境等职责的内设机构比例不低于60%,招商引资、开发建设、服务企业等专业性岗位比例不低于70%。

同时,开发区淡化行政、事业人员身份,建立岗位聘用和岗位考核制度,设置不低于3%的不合格人员刚性淘汰率;在薪酬总额内,自主决定薪酬分配方案,对特殊岗位、特殊人才采取年薪制、协议工资制或项目工资等灵活方式柔性引才。

作为该市唯一市属直管的国家级经开区,南京经济技术开发区改革力度尤其大。除了保留必要的环保、安全、城管、市场等职能外,南京经开区逐步推动教育、卫生等公共服务和民生保障事务向行政区剥离。

如此一来,原22个内设机构精简到15个,其中聚焦主责主业,承担经济发展和打造营商环境等职责的内设机构比例达80%。为了减少管理层级,南京经开区还调整内设科室,实行工作项目化、项目责任化,改设94个“工作单元”,减少管理层级。

作为去行政化改革的关键环节,南京经开区推行“全员聘用管理”,打破行政、事业、企业人员身份限制,实现三类人员在新设置的职务职级聘用体系下统一运行。在核定的人员总额内,自主设置岗位,定岗定人定责。通过岗位聘用、刚性淘汰率,解决干部“能下”、“能出”的问题。

为牵住项目“牛鼻子”,打造招商“尖兵团”,南京经开区还成立招商中心,打造专业化、实体化、企业化、社会化招商新模式,赋予充分自主权搞活用人机制,加强中心内部竞争考核,实现人人有考核、层层有压力,并根据团队和个人业绩贡献实行奖金“二次分配”、考核“末位淘汰”,体现强激励与硬约束,推动招商指标任务全面完成。

南通:“五位一体”,系统推进

从实践来看,“去行政化”改革涉及方方面面,必须注重系统性和整体性,否则改革难以取得根本性突破。南通探索“五位一体”改革模式,推动开发区体制机制系统性、整体性优化提升,值得关注。

南通有17个省级以上开发区,原先有13个实行区镇(街)合一的管理体制,开发区与乡镇(街道)职能划分不清,行政化倾向明显。2000年1月,南通市出台指导意见,全面推行“区镇分设”,强化开发区的经济管理职能,让开发区回归设立初衷,聚焦主责主业。目前列入“区镇分设”改革的12个省级以上开发区均已改革到位。

开发区与所在乡镇(街道)范围划分管辖边界,各自独立负责辖区内的各项事务;重新明确职责分工,开发区履行开发建设、招商引资、企业服务等职责,乡镇(街道)承担农业农村、社会事业、公共服务等事务。

为科学合理设立管理机构,今年3月,南通市出台规定,强化招商、项目、融资等服务的内设机构,保证重要内设机构在开发区的主导地位。加快推进省级以上开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化,实现“园内事园内办”。加快推进全市省级以上开发区全链审批赋权改革。对省级以上开发区进一步简化工业用地出让程序,下放工业项目规划审批权限。

南通市在省级以上开发区实行“双考核”“双挂钩”制度,“双考核”即市、县(市)区对开发区实行同步考核;“双挂钩”即开发区年度绩效考核奖励基数由各县(市)区综合考核确定,推动开发区聚焦招商引资、积极争先进位,着眼特色产业培育、薄弱环节提升等方面,加快园区特色化转型,增强产业聚集和带动能力。

为加快引进懂专业、有国际化理念的复合型人才充实开发区专业招商队伍,提高重大项目招引的攻坚力,在绩效奖励总额中,拿出不少于20%的额度奖励项目招商有功人员,根据招商实绩、项目进展、项目服务等奖励到个人。同时为开发区各类人才提供量体裁衣式的激励和保障。

(作者单位:上海财经大学城市与区域科学学院)

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