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县域治理中的县委书记

  作者:本刊记者 姚成二  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2020-09-27
在中国的基层治理体系中,县委书记是“一线总指挥”和发展的开路人,对一个地方的发展至关重要。

5年前的2015年6月30日,中央隆重表彰百名全国优秀县委书记。

这距离1995年6月的全国优秀县委书记表彰,已过去整整二十年。2015年再次评选,是在全国2800多名县(市、区、旗)委书记中,选出102名全国优秀县委书记并给予隆重表彰。梳理发现,截至今年8月,102名全国优秀县委书记中,超九成得到提拔、重用,挑起更为艰巨的发展重担。

在中国的治理体系中,县委书记是“一线总指挥”和发展的开路人,对一个地方发展至关重要。一位优秀的县委书记,能“为官一任,造福一方”;反之,则对地方发展造成伤害。

在县域治理现代化的观察视角中,县委书记呈现出怎样的工作状态?透过县委书记的责任、考核与升迁等,看到的是基层治理怎样的图景?

他们来自哪里?

“中国的精英在政界,县委书记是精英中的精英。”采访中,一位党建专家告诉《决策》。目前,全国共有2800多个县级区划,主政一方的县委书记都是出类拔萃的干部,用一位县委书记的话说,“是关键少数中的关键少数”。

从学历来看,他们多是高学历出身。有统计显示,县委书记学历以大专及以上为主,占比超过六成。在沿海发达地区,这一比例会更高。

在2015年中组部公示表彰的100名全国优秀县委书记人选中,98%的学历为大学及以上;2016年8月,江苏完成县一级的党委换届,研究生学历的占2/3。

县委书记岗位需要真才实干,更需要经受磨练磨砺。在2009年中组部印发的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》中,明确要求将县委书记任命权收归省委,特别强调县委书记人选要有实际工作经验,熟悉基层情况。

一般来说,在现行逐级提拔的制度模式下,从一个办事员成长到县委书记,需要经过必要的台阶、递进式和长时间的历练和培养,以及各种急难险重任务的摸爬和滚打。这个时间一般在20年左右,到担任县委书记时,正值工作经验丰富、年富力强的年龄段。

调查显示,2016年8月,江苏省县委书记平均年龄是49.4岁,其中40-50岁的占了60%左右,担任过乡镇党政正职的占44%,由县长转任书记的占85%。“由县长升任书记,这是大多数县委书记的必经阶段。”公共行政学院专家告诉《决策》。

梳理公开的县委书记简历发现,县委书记主要有四种来源。

一是本地成长起来的这一类占比较多。从成为公务员开始,一步一个脚印成长起来。

二是省直机关选派的先是到基层挂职,在挂职期间经受锻炼,丰富经验,增长才干,进入组织的视野。

三是省内异地交流与跨省交流。源于发展的通盘考虑,多为从发达县域交流到欠发达县域。比如江苏的苏南与苏北、浙江的浙东与浙西;2015年,陕西两县县委书记跨省调任山西。

四是从外地引进的。主要是中西部县域从东部发达县域引进。2010年,贵州分两批从苏浙鲁等5省引进了12名干部担任县委书记;在贵州跨省引进优秀干部之前,重庆便已经先与山东做了场“实验”,“对调”区县一把手。

同时,近些年来从高校引进人才,也成为县委书记的来源之一。2012年以来,福建从清华、北大等名校引进优秀博士、硕士毕业生,直接挂职副县(区)长、副镇长等重要岗位干部,战略性培养了多位县委书记。目前,已有李腾、党帅等多人担任县委书记。

但这些并不是他们唯一共性,要成为一名县委书记,还有更为立体的要求。采访曾经担任或正担任县委书记的官员发现,党性、责任心、事业感、公正廉明是必须要具备的基本素养。

“简单来说,就是12个字:政治过硬,本领高强,作风优良。”一位县委书记说道,可这12个字,知易行难。

政治过硬是县委书记的第一属性,更是上级考察选用县委书记的第一标准。“如果没有政治站位,工作肯定做不好,这种站位是政治方向,到底是为谁工作,这是必须要回答的问题,含糊不得。”长三角地区一位县委书记告诉《决策》。

政治站位决定高度,发展站位决定行动。浙江一位县委书记,此前担任县长3年,将企业管理理念融入执政中,对标对表先进县域,强力推进招商引资,县域经济实力显著增强,城市面貌焕然一新。这些成绩,至今还在百姓中留有口碑。“他有自己的想法和原则,有魄力,有能力。”与他共事过的人说。

“为什么江浙县域发展走在全国前列?差距在发展的站位和理念上,有没有站到江浙的高度上去谋划发展,这项本领是其能否当上县委书记重要考验之一。”中部一位县委书记告诉《决策》。

“12个字中,相对容易做到的是作风优良,但这往往也是最难的。”这与个人的党性、道德修养直接相关,如果作风不好,基本无望。

但即使一个候选人在“12个字”上过关了,还不一定能当上县委书记。在中国,领导提拔是一套完善的考核体制,尤其是主政一方的县委书记,必须要通盘考虑、慎重研究决定。

“要想成为县委书记,犹如万人过独木桥,只有一小部分的人能到达终点。”一位已离任的县委书记告诉《决策》。从这个角度来看,县委书记的确是“精英中的精英”,但这些“精英”都能干得好县委书记吗?

“唱好将相和”

“当县委书记是一种怎样的体验?一般人我不告诉他!”一位县委书记意味深长地说。

虽然县委书记只是“七品芝麻官”,在公务员职级序列中也仅属于处级干部,但作为党和国家各项决策运行的“终点站”,县委书记的权力很大。

最实际的便是用人权。从形式上看,县委书记对干部选拔任用拥有几项权力:一是提出干部调整意见,组织酝酿干部任免人选,指导制定干部调整方案;二是对组织部门的具体方案,具有审查和是否上县委常委会讨论的决定权;三是具有和其他县级领导干部同样的测评、推荐权;四是在县委常委会上,对已经通过诸多程序确定的拟任免人员,具有和其他常委同样的任免投票权。

但实际上,县委书记可以对干部选任进行不同程度的把控,比如决定什么时间着手调整干部;向分管干部工作的副书记或组织部长提出他的意见;相对于其他常委,县委书记的一票非常关键。

一位县委组织部长告诉《决策》:“县委书记的意见,很少会有人说不。”县管干部,县委书记可以决定其任免和去留;市管干部,县委书记的推荐权很有分量,上级党委和组织部门会着重征求县委书记的意见。

除了在人事任免上的主导权,县委书记还拥有对财、物、事的最终决定权。以财权来说,一般是由县长分管,县财政局具体执行。但实际上,钱怎么用,用在哪儿,县委书记也可以把控。特别是大额资金,上县委常委会讨论,县委书记往往能一锤定音。

权力越大,责任也就越大。因此,县委书记必须要驾驭好全局,发挥好总揽作用,这是其必备的执政能力和领导艺术。其中的关键是统领班子和队伍的能力,这又集中体现在如何处理与县长之间的关系上。

县委书记与县长的关系,一直是敏感话题,颇为“微妙”。事实上,大多数县委书记都当过县长。采访发现,县委书记与县长间主要有三种状态:书记强势、貌合神离、和平相处。

上级组织部门在考察县委书记人选时,其中重要一点就是要求认真贯彻民主集中制,民主作风好,原则性强,善于抓班子带队伍。这也是很多上级领导的谆谆教诲。

时任云南省委书记李纪恒在与县委书记们座谈时说,县委书记的基本功是当“班长”不当“家长”,总揽而不独揽,领唱而不独唱。要妥善处理好与县长及政府一班人的关系,“唱好将相和”。

而针对一些县委书记要求比较高、性子比较急的现象,时任江苏省委书记李强指出,县委书记要多从别人、他人的角度换位思考,多体谅他人难处,容人之短,容人之功,容人之过,做好“一把手”,而不是做“一霸手”。

“合则两利,斗则两伤,很多时候都互相忍让一下,这样才能和谐。省委书记们都说这个事,因为他们知道这个事具有普遍性,教导县委书记处理好这个问题。”当过八年多县委书记的李克军说。

一个县委领导班子有无战斗力,全体班子能否形成合力,很大程度上取决于能否“唱好将相和”,做好“群英会”。因为合力是发展的基础,唯有团结,才有稳定;唯有一致,才有发展。

“行无定则”

县域经济发展,是县委书记们肩头最重的担子,可以说是夙兴夜寐。

县委书记到一个地方任职,“第一堂课”是跑遍乡镇,熟悉情况,理清思路。有农业重点方向,工业长远目标,文旅产业规划等,但毕竟产业发展需要时间和过程,要想在较短时间内做出成绩,还得另找发力点。

“最佳入手点,是以基建和房地产为核心的城市建设。”一位县委书记告诉《决策》,这两个领域投资需求大、对GDP拉动明显,既能“撑起门面”,又能让群众“眼见为实”。

这些年,国内一些县大搞新城、新区等城市建设,在这场建设大潮中,各县纷纷争先前行,唯恐落后。为破解项目、土地、资金等要素制约,县委书记们可谓是“各显神通”,特别是筹集建设资金,即“钱从哪里来”。

采访发现,资金主要有三种来源。一是向上争取,争取各类扶持资金,这尤其考验县委书记的智慧。

一方面要做好准备工作,及时掌握国家大政方针,做好信息收集,分析研究国家政策资金扶持方向,找准与县域发展的结合点,这样才能有针对性地进行资金争取。

另一方面,则依靠自身的“关系”。因为向上争取资金的县域很多,符合条件的也很多,给谁都符合政策,这种情况下,“关系”变成为了竞争的“胜负手”。

以高铁为例,每一个笑到最后的高铁站,都是“历经千辛万苦、说尽千言万语、想尽千方百计”。一位皖北县委书记告诉《决策》:“一条铁路如果经过你的县域境内,但不修高铁站,是一点价值都没有,为确定高铁站建设在本县,需要动用一切关系,跑部进京几十次。”

二是向外要资金,也就是招商引资。招商引资是发展的必由之路,是县委书记一再强调的重点。一切替招商让路,一切为招商服务,一切向招商倾斜,是很多县域发展的不二“王炸”。

过去,招商引资可以依靠土地、资源、区位等优势,但在新形势下,传统招商模式难以为继,很大程度上靠营商环境、金融、政策杠杆来驱动。为了完成招商引资任务,县委书记们想尽奇招。“在招商引资上,要‘用足政策’,学会打‘擦边球’。”一位县委书记曾在招商引资大会上说。

因为大家都明白,一个企业落地需要千百个理由,不落地只要一个理由,哪怕只是一个不好看的脸色。

三是向市场要资金,主要是以公开发行和银行借款为主的举债式发展。一些有“见识”、胆子大的县委书记,会想方设法运用金融杠杆,理想状态是投入1元钱撬动5元钱,做大资金池。

2017年4月,审计署公布五个省的六个市县通过违规出具承诺函、融资租赁等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元。“他们并非对举债式发展的风险一无所知,只是高风险能带来高收益。”

无论是哪种“跑要资金”的方式,都考验着县委书记的施政智慧,需要县委书记充分发挥主观能动性,常常要“灵活变通”,“顺势权变”,李克军将其总结为“行无定则”。

这种“行无定则”的方式,也被县委书记应用于县域治理创新中,突出表现为“进与稳”:一面是改革创新的探索,一面是保持稳定的需要。

在现实中,上层有些改革命题,常常会选择将试点放在县域。不少区县层级的干部,努力推动改革,成为明星个性官员。但是有媒体梳理发现,县级层次的改革明星,大多都成名于十多年前,如今则有县委书记感慨,“个性官员越来越没有市场,推动改革的越来越少。”

究其原因,有县委书记个人作风的原因,也有外部坏境的变化,是多重因素综合作用的结果。

政绩观

作为一位县委书记,最重要的评价,就是能否干出一番政绩。

学生是以分数为导向,以考出好成绩为荣;县委书记是以考核为指挥棒,以做出政绩为自豪。干部“能上能下”,政绩考核是基本依据。

“没有人会完全不在乎政绩,每个人都曾或多或少地为了政绩而妥协。县委书记也是人,是人就有欲望,有追求,有社会关系。而政绩就像一张大网,把所有这些都牢牢圈在其中。”李克军曾坦承。

尽管上任县委书记前,上级领导都会与其谈心谈话,让其牢记作为一名县委书记的责任与使命。但考核机制驱动着他们尽快出政绩,他们心里也有一杆秤。

一位县委书记曾说:“上级领导总教育我们树立正确的政绩观,还总让我们把官位看淡些。但是,实际上的政绩评价标准和用人导向,就是看谁能把经济指标搞上去,谁能把城市建设得更漂亮。”

尽管近年来“不唯GDP论英雄”的呼声越来越高,上级部门也一再强调建立符合科学发展要求的政绩考核体系,增加了生态环保、百姓幸福指数等方面指标,但这些指标难以量化,考核的主要指标依然是经济数据。

实际上,这也早已深深融入到基层治理的逻辑中。以至于在有些地方,甚至出现一种“怪相”,“如果不抓增长率,地方政府就不知道做什么;不考核GDP,就没办法对地方官员的政绩做客观衡量。”

只要GDP增长,地方经济就会活跃,群众就有更多收入,县委书记也有面子,各级官员会更有干劲,活力十足,搅动地方一池春水。

苏南的县域经济发展便是典型。苏南先后诞生了以“团结拼搏、负重奋进、自加压力、敢于争先”为核心的张家港精神,以“敢想、敢当、敢为”“不等、不靠、不要”“唯实、扬长、奋斗”为标志的昆山之路。县域之间你追我赶、比学赶超的标准主要是经济指标。

如今在苏州,每次市委全会都会公布十个市(县)、区的“龙虎榜”,十虎争啸,龙腾虎跃,呈现的是一股浓浓的火药味儿和逼人的紧迫感,激活了县域发展的内生动力。

但并不是所有的县域都有苏南县域的发展基础,尤其是一些中西部的县域,急不得、快不得,这考验着对县委书记的考核、激励方式。

部分县委书记反映,保持经济发展,致富一方百姓,应有必要的考核压力。作为一个地方的“一把手”责任不可推卸,但考核和激励方式与内容应因地制宜。

在现行的考核机制和政绩冲动下,一些县委书记剑走偏锋,不顾县情,“患”上“政绩饥渴症”,大搞政绩锦标赛。

贵州省独山县便是反面教材。县委原书记潘志立盲目铺摊子、上项目,搞劳民伤财的形象工程、政绩工程,致使国家、集体、群众财产和利益遭受损失。

因此,如何在发展和出政绩之间,寻找到一个最佳平衡点,事关县域发展全局。“这个平衡点在哪?就看发展是为了人民还是为了自己?”一位中部县委书记告诉《决策》,回答了这个问题,也就道出了政绩观。

“立足县域,既要做让老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事,也要做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事,不计较个人功名,功成不必在我。”在这位书记任上,该县始终坚持长远眼光,保持战略定力,立足实际,高起点谋划县域发展,一张蓝图干到底,各项工作取得新突破,县域排名大幅跃升。

徐守盛在担任湖南省委书记时要求,“县级层面,决不能沉湎于今天一个大战略、明天一个大思路,再来一个大规划,提一些不切实际的口号。蓝图出来了,就要坚持到底,一茬接着一茬干。有的即使短期内见不到明显效果,但只要对长远有利,对群众现实福祉有好处,也要坚持去做,这就要有‘功成不必在我’的胸怀和境界。”

但牢固树立一个为人民谋福祉的政绩观,很不容易。同样是在湖南,郴州市汝城县是一个国家级贫困县,却大搞面子工程,被中纪委点名通报,成为不切实际的反面典型。

“风口浪尖”

“责任很大,压力很大,诱惑很大。”一位县委书记在评价这个岗位时,连说了三个“很大”。

县委书记是县委执政兴国、一线指挥部里面的总指挥,对一个县的工作负总责,各方面的任务都是实打实的,不能玩虚的,玩空的。

面对改革、发展、稳定的压力,上下沟通协调的压力,监督问责的压力,种种压力,可以说都是集中在县委书记的身上。以至于有县委书记说,一旦干上了县委书记,“白加黑、五加二”是常态。

每个县,几乎都有上百项发展任务、数十项考核指标,一项工作没做好,一项考核没达标,可能就会被一票否决,特别是维稳、信访、环保和安全生产,任务艰巨,压力巨大。

同时,外部环境也在发生深刻变化。有县委书记坦言:“现在群众维权意识在加强,县委书记不好当,特别是在网络时代。我们过去作风粗放一些、动作生猛一些,为了工作好像问题不大,但是现在不行了,上上下下都在强调依法行政、依法治国。”

今年3月,因疫情带来的出行问题,江西九江市与湖北黄梅县两地交警在九江长江大桥发生冲突,大批居民在大桥聚集,场面一度“失控”。

黄梅县委书记马艳舟来到现场,拿着喇叭向群众喊话:“父老乡亲们,大家反应的两个问题我们正在处理,市领导和县领导都已来到九江处理该问题,晚上会发布相关信息。大家聚集在桥头,既有交通安全的隐患,也有疫情传播的风险。上午打人的事情也会依法依规来处理,希望大家能够早点回去。”

这位县委书记临场不乱,讲话有条不紊,将这个突发性的跨省公共危机迅速化解。试想如果马艳舟处理不当,后果不堪设想。

县委书记与基层矛盾短兵相接,矛盾参与的群体性、成因的复杂性、方式的激烈性日益突出,加之网络舆论压力越来越大,维稳压力骤增。一旦出现突发性事件,矛盾都聚焦到县委书记身上,这就要求县委书记勇于承担风险,靠前指挥,不允许有丝毫顾虑与退缩。

尽管压力很大,但在这个位置上,容不得半点疏忽和松懈,每天如履薄冰。一位县委书记描述了压力下的状态:“最大的压力不是身子上的压力,而是思想和心理上的压力,夜里睡着,梦中惊醒,有时精神恍惚。”

在别人眼里,当县委书记是件风光事,但其实他们也是在“风口浪尖”上过日子。尤其是面对诱惑,对自己要求稍有不严,便会滑向腐败的深渊。

“诱惑,一种是物质的诱惑;一种是物质的挤压,有的人会主动送上门,以各种方式去挤压你。”一位县委书记告诉《决策》。由于县委书记主政一方,会有很多人盯着他们,“研究”他们的秉性爱好、人际交往及朋友圈和亲戚圈。

习近平总书记曾在《做焦裕禄式的县委书记》中说:“县委书记手中掌握着很大权力,所以各种诱惑、算计都冲着你来,各种讨好、捧杀都对着你去,往往会成为‘围猎’的对象。”

巨大压力和多方“围猎”下,县委书记能否做到风清气正和政商亲清,考验着他们的党性和初心。采访中得知,一些县委书记称自己面对压力时,通常会选择聊天、读书、散步来解压。

而在诱惑面前,保持定力,摆正心态,十分重要。一位县委书记对《决策》说出了他的“守身法则”:“一是要把总书记的讲话,学深悟透做实,这是主线。二是深入群众,倾听老百姓的心声,做到理论联系实际。”

在他看来,这是一名县委书记需要恪守的原则,更是成为一名优秀县委书记的必经之路。

“像一根燃烧的蜡烛”

截至目前,2015年表彰的全国优秀县委书记,共有9人升至副省级干部,其中,2人起于副厅,5年内实现两级跳,其他7人由正厅晋升一级至副省,11人担任地市党政“一把手”。

“宰相必起于州部,猛将必发于卒伍。”经过5年锤炼和成长,他们走上更重要的领导岗位,肩负起更大的责任。

时任江苏省委书记李强对优秀县委书记的前途十分看好:“但凡县委书记这个岗位上干得好的同志,放到更高的位置上往往都比较适应。”

这主要是因为他们在带领地方发展、为百姓谋福利以及廉洁自律等方面,都有很好的经验和领导力。中组部在《关于表彰全国优秀县委书记的决定》中载明了他们的四个共同特点:政治坚定、业绩突出、宗旨意识强、党性修养好。

由党建读物出版社出版、中组部干部二局编印的《郡县治 天下安》一书,记录了这批全国优秀县委书记在成长中的心得和体会。

作为“全国最年轻的优秀县委书记”,张晓强在浙江省德清县担任县委书记时,深入调研并认定:德清发展离不开矿山整治和城西旧城改造这两条路。

张晓强在书中坦言,他将决策权、蓝图、政策交给群众,通过充分突出群众自愿、自主、自觉的主体地位,使群众从“要我拆”转变为“我要拆”,德清成功打造45天拆除45万平方米的新速度,不仅拆出发展新空间,更拆出社会新和谐,最终带领当地老百姓走出一条“绿色发展、生态富民、科学跨越之路”。

2020年1月,张晓强从浙江台州跨省履新广东汕尾市委书记,彼时最年轻的县委书记,已成长为最年轻的市委书记。来到广东汕尾后,当地官员也感受到了不一样,“温文尔雅,但又不乏霸气”,特别是在经济发展上有一套。

面对疫情冲击的2020年上半年,汕尾发展势头强劲,经济增速达到5.1%,高居广东首位。有人评价说,张晓强不愧“出身于”全国优秀县委书记。

同样是发达地区的优秀县委书记,2020年3月,升任江苏省副省长的惠建林,也严格要求自己。在担任常熟市委书记时,他就提出:“不论在什么情况下、做任何事情,要求其他干部做到的,自己首先做到;要求同志们不做的,自己首先不做。”

在担任常熟市委书记时,上级要求清理机关办公用房,惠建林第一个按相关规定更换办公室;规范调整机关公务员津贴,惠建林先从自己所在的市委办公室开始执行。

他们的身上,散发着公仆情怀、党员本色和党性光辉,做到了为官一任,造福一方。

也正是在表彰的那一天,习近平总书记接见了他们,并提出了新要求。

“县委书记责任不小、压力不小,要当好县委书记是不容易的。焦裕禄、杨善洲、谷文昌等同志是县委书记的好榜样,县委书记要以他们为榜样,始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒,努力成为党和人民信赖的好干部。”

针对怎样当好优秀县委书记,习近平明确指出了县委书记要做“四个人”:政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人和班子的带头人。

从“四有”到“四个人”,不同的是外延,不变的是内容。如果县委书记做到心中有党,就是政治上的明白人;做到心中有民,一定是群众的贴心人;做到心中有责,就能成为发展的开路人;做到心中有戒,才能当好班子的带头人。

正如《求是》杂志评论的:“这不仅是对过去各个时期优秀县委书记楷模精神的深刻总结,也是对新时期优秀县委书记时代特质的高度概括,既是一脉相承,又有时代特征,并成为新时期县委书记的核心价值追求和体现。”

每一位县委书记都应朝着这个目标去努力,最终汇聚起的是县域治理的澎湃力量,奠定的是治理现代化的夯实基础。

全国优秀县委书记陈行甲曾说过:“如果说我妈妈像一根火柴,发出的微光照亮过那个山村;后来的我像一根蜡烛,燃烧自己照亮过那个贫困县。”一根根蜡烛聚拢,就是一束束火把,可以照亮更和谐、更美丽的中国!

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