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从旧村改造到宅基地改革的义乌实践

  作者:夏柱智  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2021-10-29
义乌宅基地改革的真实图景到底是怎样的?对其他地区有哪些参考借鉴价值?

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2015年,浙江义乌成为全国15个宅基地制度改革试点城市之一。从全国来看,义乌改革受到的关注最多,堪称样本,其中主要的关注点是义乌宅基地“三权分置”改革。关于义乌改革的解读很多,大多缺乏深度的田野调查,过多突出义乌改革“市场”的一面。笔者近期深入义乌改革一线,发现其宅基地改革主要服务于“旧村改造”这一独特的乡村建设经验。很多学者主张推动宅基地使用权完全物权化、市场化,调研发现,义乌改革实践不支持这一观点。义乌宅基地改革的真实图景到底是怎样的?对其他地区有哪些参考借鉴价值?

“旧村改造”为宅基地改革奠定基础

义乌是一个发达的县级市,也是著名的小商品之城,县域经济总量超过1000亿元,在全国县域经济中排名靠前。义乌多山区丘陵,建设用地资源十分紧张。上世纪90年代以来,顺应工业化、城镇化进程,义乌农村开始严格管理宅基地,村庄建设严格按照规划,形成“旧村改造”政策,这是此后宅基地改革的基本依托。

旧村改造以集体经济组织(一般是一个自然村)为单位,由农户集体整体申请、政府整体审批。新村用地规划按照人均100平方米左右控制,用地总面积一般超出老村1倍以上。集体经济组织通过宅基地有偿选位等方式,自行筹集资金进行“三通一平”等基础设施建设,快速改变了义乌农村面貌。

调查发现,在义乌凡是完成旧村改造的村庄,经济社会发展水平均有一个飞跃的提升。突出表现是,村集体和农户的经济收入快速增加;村庄人居环境大为改善,达到“美丽乡村”标准;社会矛盾减少,实现了村庄善治。

青口村是义乌市江东街道的一个普通村庄,目前已融入城区,主要产业是餐饮和物流。青口村共683户,1686人,于2004年启动旧村改造,分两个批次分配1800间宅基地,筹集了约1.3亿元。目前村集体经济收入1000多万元,个体农户平均3间店面、3层楼房,平均年租金收入15万元。沙溪村是一个正在进行旧村改造的村庄,原主要从事皮带加工、贸易等,人口465人,直到2017年才启动旧改。2021年6月,村集体分配近550间宅基地,筹集约1.3亿元。沙溪村发展一直落后,村民都盼望早点纳入旧改。该村村干部讲,“由于没有旧改,村庄环境脏乱差,其他村一间店面租金3-4万元,等于沙溪村一栋房的租金。”

20多年来,义乌旧村改造政策不断改进且基本稳定,成为最主要的惠农政策,同时也是乡村建设政策。旧村改造也为义乌成为面向全国、全球的小商品市场奠定了基础,因为小商品市场需要合法的、规整的、基础设施便利的店面及配套仓库,而原始村庄宅基地狭小,基础设施落后,难以满足义乌不断发展的需求。

统计数据显示,义乌常住人口接近186万人,是浙江省县域常住人口最多的城市,市场主体规模约75万个,占全省十一分之一、全国的5‰。义乌常住人口和市场主体的比例远超过一般地区,也超过浙江平均水平。政府主导建立的义乌小商品市场,目前店面约7.5万个。在广袤的乡村,农户提供的店面远远超过这个数量,而且租金相对便宜。2020年末,义乌市农村户籍人口约33万人,按照一人一间店面,农村提供的店面总数是义乌小商品市场的近4倍以上。

“重难点”:宅基地初始分配

制度变迁往往是回应发展实践的。义乌在推动大规模旧改之后,适时推出了宅基地改革。义乌改革的一个特点是,对宅基地初始分配制度的高度重视和周密设计。

2016年《义乌市农村更新改造实施细则(试行)》规定,义乌农村宅基地分配的基本原则是“按人分配、按户控制”。取得宅基地分配权的个人人均30平方米,户均不超过140平方米;一户只有一个宅基地,建新必须拆旧。申请旧村改造的村庄,一般是先整体拆旧,农户过渡一段时间,再按照村庄规划统一建设新住房。按照义乌基层干部的说法,人均30平方米即宅基地“资格权”面积。宅基地“资格权”来源于集体经济组织“成员权”。

宅基地初始分配的难点是实践中的复杂性。承包到户的耕地可以按人分配,然而宅基地是用于建造房屋、满足基本居住条件的,不能完全按照家庭成员进行分配。义乌的特殊性体现在,宅基地虽仍以户为单位申请审批,然而集体在分配宅基地过程中的依据是多元的,首要依据是“集体经济组织成员权”,而不是“户”。与中西部农村不同,义乌的农户经过多次分户,一家三代5人,可分为3户,老年夫妻1户,年轻夫妻1户,已成年子女1户。由此,按照“一户一宅”笼统分配宅基地是不公平的,公平的办法是按人口平均分配,并考虑到“户”的合理需求,再增计宅基地面积。

2016年,义乌规定了两种可以增计的情形:一是年满20周岁未婚;二是已婚未育或育有一个子女的。在实践中,各村各户有很多特殊情形,因此各村的旧改方案更为细致。沙溪村2017年旧改方案规定,至截止日年满20周岁未立户未婚人员(不包含离异人员)可以增计1人。有女无子户,允许1个年满20周岁女儿增计1人并可招婿,男户口迁入本村可计算人口。有女有子户,子未满20周岁,允许1个年满20周岁增计1人。夫妻双方育有1个子女的且子女未达到立户条件的家庭可增计1人。夫妻双方均是本集体经济组织成员、均达到结婚年龄但未生育,可增计1人。

除了依据人口和户,原房屋及宅基地占有状况也是宅基地分配的重要依据。比较常见的政策规定是,拥有合法产权房屋的非本村集体经济组织成员,也有宅基地“分配权”。通过考学、参军、提干走出村庄的农民子弟,通过继承获得房屋产权,也有权利参与旧村改造分配宅基地,但是这种权利受到一定限制。沙溪村规定,非集体经济组织成员以原合法住宅占地面积为基数,安置新宅基地面积最高不能超过120平方米,差额面积可以货币化调剂。

与义乌相比,中西部农村的宅基地价值低,主要用于居住保障,宅基地市场不活跃,也没有必要进行整体性的旧村改造。因此,地方政府没有动力去设计类似于义乌那样复杂的宅基地初始分配制度。即使复制过去,制度也是空转的,全国范围多地的调查已证明这一点。

对义乌宅基地“三权分置”的思考

义乌宅基地“三权分置”备受关注,国家相关改革试点也参考了义乌经验。试点期间,2016年《义乌市农村宅基地使用权转让细则》首次提出宅基地“三权分置”概念,目的是处置特殊的宅基地历史遗留问题。

该细则第7条提出,“跨集体经济组织转让,实行宅基地所有权、资格权和使用权相分离,转让后使用年限最高为70年,使用期届满后,受让人可优先续期,并实现有偿使用。”以此为依据,学界认为义乌创新性地分置了宅基地“资格权”和宅基地“使用权”,突破了现行“两权分置”的宅基地制度。按照该政策,义乌农村的跨集体经济组织转让宅基地使用权才具有合法性。于是不少专家得出结论,应当推广宅基地“三权分置”,通过保留宅基地“资格权”,推动立法将现行宅基地使用权改造为完全的物权,以促进宅基地市场发育。

笔者认为,这个推理是不合逻辑的。在义乌跨村转让中,如果农户转让了宅基地使用权,那么保留所谓的宅基地“资格权”毫无意义,因为农户已经失去宅基地,也失去了再申请宅基地的权利。在其他宅基地改革试点城市,如福建晋江也允许一定条件下农户可跨集体转让宅基地,却没有利用宅基地“三权分置”赋予其合法性。法学家韩松认为,“三权分置”是试图离开宅基地的具体使用权,分离出独立的资格权,而资格权无法实现集体成员的居住保障。

义乌宅基地“三权分置”要解决的,是缺乏宅基地分配“资格权”的、非本村集体经济组织成员如何合法获得宅基地。宅基地跨集体转让在义乌一直是存在的,原先都是通过私下协议进行。在农村房屋确权颁证背景下,外来农户获得的宅基地无法得到合法产权,引发了诸多纠纷,政府需要回应。

例如青口村旧村改造时,有少数农户把分配的宅基地指标转让给外村农户。从法律上看,只要没有办理“过户”手续,转入宅基地的外村农户只是获得了民间承认的宅基地权利。2015年开始确权颁证,对于政府来说,这是彻底解决宅基地转让历史遗留问题的办法,对于转让宅基地的外村农户来说,也是合法获得宅基地产权的契机。处理跨村宅基地转让问题时,青口村做了两次确权:第一次是按照旧村改造时分配的宅基地指标确权,确给原农户;第二次按照转入、转出的实际情况办理权证,确权给合法的使用权人。因需要原农户签字,村集体建议转入方酌情再补偿转出方5-10万元,满足其“找补”心理。

从国家的角度,义乌出台的允许跨集体转让宅基地使用权的政策意见之所以得到认可,不在于转让宅基地使用权之后农户保留所谓的宅基地“资格权”,而在于义乌的宅基地制度并没有突破现行宅基地制度的基本原则。

第一,坚持了宅基地使用权人依然是“农户”(跨集体转让可以视为农户跨村迁移),而不是城市居民,义乌仍然明确禁止市民下乡购置宅基地建房或者向市民转让农村房屋。第二,坚持了一户一宅、符合规划、法定面积等宅基地管理的基本原则,宅基地总规模不突破,村庄规划没有被宅基地转让行为破坏。第三,坚持了农户住有所居的基本要求,要求转出宅基地的农户家庭人均居住面积不少于15平方,农村房屋或城市商品房均可。

总的来看,义乌宅基地改革由于没有触及改革底线,从而得到了国家支持,同时,义乌旧村改造过程中存在的跨村转让宅基地的“隐形市场”问题也得到解决。这就是义乌宅基地改革的基本逻辑。

(作者单位:武汉大学社会学院)

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