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“不同类型灾害的发生,最重要的经验教训就是丧失了底线思维”

  作者:本刊记者 姚成二  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2021-11-08

“我们住的城市还安全吗? ”

一段时间以来,全国一些地方相继出现新冠肺炎疫情、城市内涝等不同类型的灾害,给人民群众的生命财产安全带来严重威胁,牵动着全国上下所有人的心,同时也让人重新开始审视城市的发展与安全。

这一次,城市要破题的考卷多了许多新问号。比如在地铁被困、隧道积水、气象预警突发状况下如何应对和预防?如何避免疫情的反扑乃至出现“二次暴发”?如何构建科学的城市应急管理体系,提高应对“极端自然灾害”时的管理能力,如何做到应急预案“一触即发”“全城动员”,应急人员“召之即来”“来之能战”?

一连串长长的问号,叠加成人们心中那句深深的疑问,也更加突显了提高城市治理体系和治理能力现代化水平的紧迫性。

俗语说,“吃一堑长一智”,对于自然灾害正反经验的总结事不宜迟,为此,本刊记者专访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、国内著名社会学学者吕德文,以下是《决策》杂志与他的对话实录。

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正常情况下城市很安全

《决策》:从城市治理来看,如何看待不同类型灾害的发生?

吕德文:简单说来,现代社会是一个风险社会。城市灾害,具有典型的风险社会特征。其核心特征有二:一是灾害的发生,虽源自于自然危害,却是人类活动所导致的。比如,疫情的扩散,和人们紧密的社会交往有关;城市内涝,则和城市交通设计等有关。

二是灾害是一个系统风险,具有牵一发动全身的特点。城市是一个系统,生产、生活、消费、交通等,构成了一个完整的整体。任何一个子系统发生障碍,都会影响城市运转。所以,灾害的发生虽都是点状的,但灾害的影响却是系统性的。不同类型的灾害,虽然发生原因不一样,影响也有差异,但都需要认真应对,避免其影响城市安全。

《决策》:面对灾害,我们住的城市还安全吗?

吕德文:城市安全不安全,是相对的。人类的活动创造了城市这个居住空间,不仅是因为它可以带来更加活跃的商业,更好的生活便利,更高效率的社交,也是因为它可以提供安全。事实上,城市的起源之一就是军事和安全的需要。在现代城市中,治安仍然是城市的核心职能。

灾害给城市安全带来了挑战,这是人类活动的必然结果。客观上,灾害是其所处社会的函数,而非事件本身的函数,是人类社会和文化的组成部分。城市这一聚集空间,本来就在制造风险。比如,火灾、交通事故、内涝、踩踏等等。但是,既然这些灾害是人类活动造成的,人类也可以采取避险措施。现代城市,大多数建立了比较好的安全体系,比如消防、交通管理、防汛等体系。正常情况下,这些城市治理体系,是可以保证城市安全的。

但是,所有的体系运转,都有常规化的惯性。而灾害往往又是反常规的、“意外”的,甚至是在人们认知的盲区发生的。这就需要不断提高城市安全管理水平。

不能为了应急而应急

《决策》:外界普遍认为,灾害更多考验的是城市的应急能力,而不是城市建设本身。当前,城市应急管理工作还存在哪些短板?

吕德文:我个人认为,城市应急和城市建设,两者不可分,谈不上哪个考验更大。事实上,现在城市,肯定比过去安全。最重要的原因便是,这些年全国各大城市的建设水平都提高了。

当然,城市基础设施的完善,不能代替应急管理。确实,大多数灾害事故的发生,都和应急措施不到位有关系。

我个人认为,当前城市应急管理工作的主要问题是,应急决策机制还有待完善。应急事务的特点是要快速、高效,越是有效率,灾害的损失就越小。但应急牵一发动全身,过度应急也会造成不必要的损失,甚至出现次生灾害。从前者看,分散决策有利于应急效率;但从后者看,集中决策有利于寻找恰到好处的应急措施。

故而,应急工作说到底还是一项行政工作,分散和集中的结合,很是微妙。现在的问责体制,其实不太利于应急管理的科学性。基层政府和市级领导,很多情况下都是出于避责做出决策,并不是出于应急的需要。在实践中,过度应急和没有应急意识,均存在。有些地方,哪怕出现了应急事故,也要等上级决策,进而贻误战机;有些地方,为了应急而应急,耗费了社会成本,造成了浪费。

《决策》:那么,应从哪些方面构建科学的城市应急管理体系?

吕德文:最近十余年来,我国已经建立较为健全的应急管理法律法规。并且,最新一次的党和国家机构改革,应急管理体制改革是重要一环,大应急管理的格局正在形成。应该说,科学的城市应急管理体系的底层架构已经完成,但在实践中还需要进一步完善。

大体而言,科学的城市应急管理体系,包括三个方面。一是事前。事前需要有预案,科学研判。调研发现,在越高层次,预案越完善,也越起作用。但在基层,很多地方虽然有预案,但未必起作用。比如,这次疫情防控,其实早就有预案,但基层没有演练过,真正执行起来,也就容易出现漏洞。比如南京机场的疫情防控失守,就是典型。二是事中。应急工作需要上下级和各部门之间紧密合作,这就需要有高效的领导协调机制。我们国家有比较成熟的领导小组运作模式,但其运作在不同城市,不同事件中,效率千差万别,说明这一领导小组的应急模式还有进一步完善的地方。三是事后。很多应急事故,事后主要是问责,却缺乏更为重要的总结经验。应该把每一次应急事件进行案例分析,总结,重新调查,复盘,这才是关键。

应急是防万一,不是防一万

《决策》:从地方视角看,应急处置往往依赖于治理经验,导致城市没有迅速进入应急状态,应该如何提升?

吕德文:经验是一把双刃剑。经验可以解决大部分应急事故。某种意义上,绝大多数事故都是依靠群众的生活常识和基层的治理经验来解决的。也正是因为有经验,使得应急管理有效率。

但是,也有一些灾害是反常识、反经验的,这很容易贻误战机,制造更大的灾害。在这个意义上,应急管理需要有一套科学决策机制。治理经验和专业判断之间,需要有效互动。在应急管理上,尤其需要发挥专家咨询和科学决策的作用。

我个人认为,一个合格的市级领导,需要有应急知识。只有市政领导的决断力和应急意识有效结合的情况下,才能快速启动应急响应。

《决策》:不同类型的城市,应如何根据自身特点构建应急管理体系?

吕德文:不同类型的城市,其灾害类型不太一样,应对灾害的能力也不一样,因地制宜是基本原则。比如,北方城市确实主要要应对防旱的问题,其应急力量的配置,当然主要是应对旱情。南方城市雨水和台风多,防汛是应急工作的重点,无可厚非。

但是,我觉得在应急工作上,因地制宜有限度,更应该强调底线思维。不管是哪种类型的城市,都要有全风险意识,即应急是防万一,不是防一万。

《决策》:不同类型灾害的发生,有没有一些共性的经验教训可以吸取?

吕德文:我和从事应急工作的同志交流的时候,他们都有一个观点,即所有灾害发生,都是有人为因素在起作用。我觉得这个观点很有道理。总归而言,最重要的经验教训就是丧失了底线思维,或是没有应急素养,存在侥幸心理。比如安全生产管理,绝大多数安全事故都是因为安全投入不够,措施不到位,行业管理部门不重视,企业生产主体不在意的结果。简单而言,都是因为经济利益驱动导致的。

我们的社会已经发展到了一定阶段,保护人民群众的健康安全是第一位的,应急工作应该和这个大局意识联系起来。在这个意义上,应急在城市治理中的地位,还得大幅度提高。

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