“不同类型灾害的发生，最重要的经验教训就是丧失了底线思维”

“我们住的城市还安全吗? ”

一段时间以来，全国一些地方相继出现新冠肺炎疫情、城市内涝等不同类型的灾害，给人民群众的生命财产安全带来严重威胁，牵动着全国上下所有人的心，同时也让人重新开始审视城市的发展与安全。

这一次，城市要破题的考卷多了许多新问号。比如在地铁被困、隧道积水、气象预警突发状况下如何应对和预防？如何避免疫情的反扑乃至出现“二次暴发”？如何构建科学的城市应急管理体系，提高应对“极端自然灾害”时的管理能力，如何做到应急预案“一触即发”“全城动员”，应急人员“召之即来”“来之能战”？

一连串长长的问号，叠加成人们心中那句深深的疑问，也更加突显了提高城市治理体系和治理能力现代化水平的紧迫性。

俗语说，“吃一堑长一智”，对于自然灾害正反经验的总结事不宜迟，为此，本刊记者专访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、国内著名社会学学者吕德文，以下是《决策》杂志与他的对话实录。

正常情况下城市很安全

《决策》：从城市治理来看，如何看待不同类型灾害的发生？

吕德文：简单说来，现代社会是一个风险社会。城市灾害，具有典型的风险社会特征。其核心特征有二：一是灾害的发生，虽源自于自然危害，却是人类活动所导致的。比如，疫情的扩散，和人们紧密的社会交往有关；城市内涝，则和城市交通设计等有关。

二是灾害是一个系统风险，具有牵一发动全身的特点。城市是一个系统，生产、生活、消费、交通等，构成了一个完整的整体。任何一个子系统发生障碍，都会影响城市运转。所以，灾害的发生虽都是点状的，但灾害的影响却是系统性的。不同类型的灾害，虽然发生原因不一样，影响也有差异，但都需要认真应对，避免其影响城市安全。

《决策》：面对灾害，我们住的城市还安全吗?

吕德文：城市安全不安全，是相对的。人类的活动创造了城市这个居住空间，不仅是因为它可以带来更加活跃的商业，更好的生活便利，更高效率的社交，也是因为它可以提供安全。事实上，城市的起源之一就是军事和安全的需要。在现代城市中，治安仍然是城市的核心职能。

灾害给城市安全带来了挑战，这是人类活动的必然结果。客观上，灾害是其所处社会的函数，而非事件本身的函数，是人类社会和文化的组成部分。城市这一聚集空间，本来就在制造风险。比如，火灾、交通事故、内涝、踩踏等等。但是，既然这些灾害是人类活动造成的，人类也可以采取避险措施。现代城市，大多数建立了比较好的安全体系，比如消防、交通管理、防汛等体系。正常情况下，这些城市治理体系，是可以保证城市安全的。

但是，所有的体系运转，都有常规化的惯性。而灾害往往又是反常规的、“意外”的，甚至是在人们认知的盲区发生的。这就需要不断提高城市安全管理水平。

不能为了应急而应急

《决策》：外界普遍认为，灾害更多考验的是城市的应急能力，而不是城市建设本身。当前，城市应急管理工作还存在哪些短板？

吕德文：我个人认为，城市应急和城市建设，两者不可分，谈不上哪个考验更大。事实上，现在城市，肯定比过去安全。最重要的原因便是，这些年全国各大城市的建设水平都提高了。

当然，城市基础设施的完善，不能代替应急管理。确实，大多数灾害事故的发生，都和应急措施不到位有关系。

我个人认为，当前城市应急管理工作的主要问题是，应急决策机制还有待完善。应急事务的特点是要快速、高效，越是有效率，灾害的损失就越小。但应急牵一发动全身，过度应急也会造成不必要的损失，甚至出现次生灾害。从前者看，分散决策有利于应急效率；但从后者看，集中决策有利于寻找恰到好处的应急措施。

故而，应急工作说到底还是一项行政工作，分散和集中的结合，很是微妙。现在的问责体制，其实不太利于应急管理的科学性。基层政府和市级领导，很多情况下都是出于避责做出决策，并不是出于应急的需要。在实践中，过度应急和没有应急意识，均存在。有些地方，哪怕出现了应急事故，也要等上级决策，进而贻误战机；有些地方，为了应急而应急，耗费了社会成本，造成了浪费。

《决策》：那么，应从哪些方面构建科学的城市应急管理体系？

吕德文：最近十余年来，我国已经建立较为健全的应急管理法律法规。并且，最新一次的党和国家机构改革，应急管理体制改革是重要一环，大应急管理的格局正在形成。应该说，科学的城市应急管理体系的底层架构已经完成，但在实践中还需要进一步完善。

大体而言，科学的城市应急管理体系，包括三个方面。一是事前。事前需要有预案，科学研判。调研发现，在越高层次，预案越完善，也越起作用。但在基层，很多地方虽然有预案，但未必起作用。比如，这次疫情防控，其实早就有预案，但基层没有演练过，真正执行起来，也就容易出现漏洞。比如南京机场的疫情防控失守，就是典型。二是事中。应急工作需要上下级和各部门之间紧密合作，这就需要有高效的领导协调机制。我们国家有比较成熟的领导小组运作模式，但其运作在不同城市，不同事件中，效率千差万别，说明这一领导小组的应急模式还有进一步完善的地方。三是事后。很多应急事故，事后主要是问责，却缺乏更为重要的总结经验。应该把每一次应急事件进行案例分析，总结，重新调查，复盘，这才是关键。

应急是防万一，不是防一万

《决策》：从地方视角看，应急处置往往依赖于治理经验，导致城市没有迅速进入应急状态，应该如何提升？

吕德文：经验是一把双刃剑。经验可以解决大部分应急事故。某种意义上，绝大多数事故都是依靠群众的生活常识和基层的治理经验来解决的。也正是因为有经验，使得应急管理有效率。

但是，也有一些灾害是反常识、反经验的，这很容易贻误战机，制造更大的灾害。在这个意义上，应急管理需要有一套科学决策机制。治理经验和专业判断之间，需要有效互动。在应急管理上，尤其需要发挥专家咨询和科学决策的作用。

我个人认为，一个合格的市级领导，需要有应急知识。只有市政领导的决断力和应急意识有效结合的情况下，才能快速启动应急响应。

《决策》：不同类型的城市，应如何根据自身特点构建应急管理体系？

吕德文：不同类型的城市，其灾害类型不太一样，应对灾害的能力也不一样，因地制宜是基本原则。比如，北方城市确实主要要应对防旱的问题，其应急力量的配置，当然主要是应对旱情。南方城市雨水和台风多，防汛是应急工作的重点，无可厚非。

但是，我觉得在应急工作上，因地制宜有限度，更应该强调底线思维。不管是哪种类型的城市，都要有全风险意识，即应急是防万一，不是防一万。

《决策》：不同类型灾害的发生，有没有一些共性的经验教训可以吸取？

吕德文：我和从事应急工作的同志交流的时候，他们都有一个观点，即所有灾害发生，都是有人为因素在起作用。我觉得这个观点很有道理。总归而言，最重要的经验教训就是丧失了底线思维，或是没有应急素养，存在侥幸心理。比如安全生产管理，绝大多数安全事故都是因为安全投入不够，措施不到位，行业管理部门不重视，企业生产主体不在意的结果。简单而言，都是因为经济利益驱动导致的。

我们的社会已经发展到了一定阶段，保护人民群众的健康安全是第一位的，应急工作应该和这个大局意识联系起来。在这个意义上，应急在城市治理中的地位，还得大幅度提高。