地市卫健委领导班子群像

一场新冠肺炎疫情，将卫健委推进公众视野。

本文根据截至2020年12月的全国各地级市卫健委官方网站的公开信息，收集了全国285个地级市卫健委领导班子(包括“一把手”和“副职群体”)的个人信息与任职履历，分别从学历、专业、履历三个维度刻画群像。

“八成男性，二成女性”

根据在官方网站上的排序，将位列领导班子第一位的确定为卫健委“一把手”，其余副主任、党组成员、党委委员等领导成员，确立为卫健委“领导班子”成员中的“副职群体”，而调研员、巡视员等非领导职务的卫健委公务员不纳入其中。通过对含“一把手”在内的领导班子的信息统计，能够大致描摹中国地级市卫健委领导群体的“画像”。

首先，大多数卫健委“一把手”主任与党组织书记“一肩挑”。在285个地市卫健委官网上排名第一位的“一把手”中，有220个同时兼任该市卫健委主任和党委或党组书记，占比77.16%。“一把手”为卫健委主任的有37人，占比12.98%。“一把手”为党委或党组书记的仅有17人，占比5.96%。

其次，性别分布整体呈现“八成男性，二成女性”的特征。卫健委领导班子中，男性领导占绝对数量优势，这同中国地方党政部门的性别比例基本吻合。数据显示，无论是“一把手”还是“副职群体”，男性领导的比重都占绝对优势。对“一把手”领导(224人)而言，男性为176人，占比78.57%;女性为48人，占比21.43%。对副职群体(1034人)而言，男性为784人，占比75.82%;女性为250人，占比24.18%。

再次，年龄分布较为集中。卫健委“一把手”及其班子成员的年龄集中在57岁左右，平均年龄大约为52岁。具体到卫健委“一把手”领导，平均年龄为 53.76岁，副职群体的平均年龄为52.33岁。在年龄分布上，“一把手”的集中度更高、更具共性。总体年龄集中在57岁，有137人，占比12.82%;其次分别是55岁和56岁，共196人，占比18.33%。

最后，中共党员占绝对优势，民主党派广泛参与。在市卫健委全体领导班子中，政治面貌为中共党员的人数为1048人，占比94.76%;其余58人为民主党派或无党派人士，仅占比5.24%。具体而言，“一把手”中共党员203人，占比95.75%;副职班子有中共党员人数845人，占比94.52%。可以看出，“一把手”的党员比例更高，体现出一定程度的政治站位与党建引领。

“外行”还是“内行”

从学历、专业和履历三个方面，衡量卫健委“一把手”及其班子成员的“内行”程度。在学历方面，将卫健委一把手和副职群体的学历信息划分为本科以下(包括中职中专、大专、技术学校等)、大学本科、硕士研究生和博士研究生四类。

统计结果显示，卫健委领导的学历为大学本科以下的人数为57人，占比5.17%;超过一半的领导最高学历为大学本科，有672人，比重为60.98%。领导班子中拥有硕士学位或研究生课程进修等学习经历的人数337人，占比30.58%;博士36人，仅占比3.27%。

与班子成员中的副职群体相比，“一把手”领导普遍学历更高。博士12人、硕士88人，“一把手”领导的高学历比重接近半数，为49.02%，明显高于副职群体的硕士和博士占比情况。此外，“一把手”中本科学历与硕士研究生学历的人数与占比较为接近，约占总数的四成，而本科以下的比重明显更小，仅占2.45%。

由此可见，尽管总体而言专家型领导仍然较为缺乏，大多数领导在学历上并不符合“专家”的界定，但相对班子成员中的副职群体而言，“一把手”领导的学历明显普遍更高。

在专业方面，由于卫健委领导同时需要履行具体化的防疫职责和宏观层面的管理职责，因此其专业与“内行”并不是指单一维度的医学专业背景或行政管理能力，而是多维度、全方位、立体化的。我们从卫健委领导是否是医学背景和管理学背景两个方面，整体衡量卫健委领导的专业性。

医学背景方面，首先讨论“大健康，大医学”视角下的医学大类专业，具体包括医学、病理学、药剂学、针灸和中医学、健康教育、护理和助产士、临床、口腔、内科、肾脏、人体解剖和组织胚胎学、公共卫生等相关专业。

在“一把手”领导中，有上述相关专业背景的人数为48人，占比36.09%，而多数(85人，63.91%)没有任何医学相关背景。具体到与疫情防控直接相关的预防医学、公共卫生和社会医学与卫生事业管理等“狭义”医学专业，仅有10人，占比7.52%。在副职群体中，有广义医学背景的人数为206人，占比40.08%。其中，仅有53人有“狭义医学背景”，占比10.31%。其余461人没有此类与疫情防控和重大公共卫生事件直接相关的医学背景，这部分人占比89.69%，其中一半(206人)的副职领导没有任何医学相关的背景。

在管理学背景方面，许多卫健委领导都有广义上管理学的学习经历与专业背景。作为一个较为宽泛的概念，管理学包括公共管理、行政管理、经济管理、医学管理和管理工程等。

研究发现，大多数卫健委领导不具有管理学的专业背景。在“一把手”领导中，仅有45人有管理专业背景，占比33.83%，其余88人(66.17%)均没有任何与管理有关的学习经历。副职群体呈现出近似的分布特征，160人具有广义上的管理学背景，占比31.13%，而余下354人(68.87%)均为非管理学专业的。

履职经历画像

在相关工作经验上，内行与否的考量不仅仅体现在领导成员的学历和专业学习背景上，更体现在其就任卫健委领导之前的履职经历。我们分别从是否有卫健部门任职经历、一线医院工作经历、基层治理经验和退伍军人专业安置干部四个角度展开分析。

第一，绝大部分领导在担任卫健委领导之前有卫健部门工作经历。

根据卫健委的发展沿革，选取具有监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急、传染病防治和疾病预防控制规划等职责的工作岗位作为卫健部门工作经历。以管理计划生育和人口发展战略研究为侧重点，而在合并卫生部前不具备医疗卫生职能的“前身”人口和计划生育委员会，不纳入相关任职经历的考虑范畴内。

在全体卫健委领导班子中，903人有上述卫健部门工作经历，占比70.27%。其中“一把手”有184人，占比70.50%;副职群体中有719人，占比70.21%。绝大部分卫健委领导成员在2018年机构改革设立卫健委之前，在卫生局或卫计委任职，具有较为丰富的工作经验。这一点通过对任职期限的描述能够得到佐证，绝大多数卫健委领导就任现职的时间为2019年，共707人。

第二，二成左右的卫健委领导有一线医院工作经历。

卫健委作为公共卫生与疾病防治相关的专业性组织，与一线医院的关系密不可分。考察卫健委领导在任现职之前是否曾任医院院长、党委书记等管理职位，以及主任医师、护理人员等临床工作，对考察其内行程度具有重要意义。

统计发现，全体卫健委领导中，有一线医院工作经历的仅有259人，仅占比20.16%。其中，一把手有62人，占比23.75%;副职群体有197人，占比19.24%;其余1026人均无任何医院工作经历，占八成左右。虽然一线医院工作经历普遍较为缺乏，但总体而言具有医院工作经历的一把手仍然占据较大比重，一定程度上体现出对一把手专业化的需求和呼唤。

第三，退伍军人专业安置是卫健委领导的重要来源，但是所占比重较小。

统计发现，卫健委领导总体中有7.24%来自海军、陆军、空军或武警部队等退伍军人，人数达93人。

第四，部分卫健委领导具有基层治理的经验。

在总体人数为1285的卫健委领导中，有209人或16.26%在就任现职之前具有基层地方治理的经验，曾有乡镇或区县领导干部的任职经历，具体包括曾任县长县委书记(副)、区长区党委书记(副)和乡长乡党委书记(副)、镇长镇党委书记(副)等职务。

其中，卫健委“一把手”中具有基层治理经验的比重明显更高，有85人，占比32.57%;副职群体中曾有基层治理经验的人数为124人，仅占比12.11%。可以看出，基层管理经验对于提升部门领导的管理能力具有重要作用，而卫健委“一把手”普遍更具有丰富的基层管理经验，在管理上更加“内行”。在条块分割的管理体制中，“块”的管理经验和治理艺术可以为“条”的管理实践提供基础。

“一把手”掌舵方向

从整体绝对占比的角度来说，大部分卫健委领导既不具备与疫情防控有关的医学背景，也不具备与行政管理有关的管理学背景，体现为医学专业上的“外行”和管理上的“外行”;

“一把手”更多是管理取向的，而副职群体具有一定的专业性、内行性与多样性。无论是广义的医学大类还是具体到预防医学和公共卫生，副职群体中有医学背景的成员所占比重均明显高于“一把手”，而管理学背景的比重略小于“一把手”。

这在一定程度上佐证了“一把手”领导实际上更侧重于宏观方向的把控和管理，而具体与医疗和公共卫生有关的疫情防控职责，更多由在医学上更加“内行”的副职群体负责。

由此可见，这是卫健部门等专业性组织“外行领导内行”实践的具体逻辑。同样，“一把手”在区县乡镇基层管理经验上，明显更具有比较优势，这也体现出目前“一把手”在大方向上“掌舵”，而忽视专业性领导细节的偏好。

基于上述研究发现，我们提出如下政策启示。

第一，“外行领导内行”在地方卫健委中普遍存在，不应对此大惊小怪。这意味着卫健委在领导干部管理中，要考虑如何让专业人士脱颖而出并委以重任，以及如何让非专业人士发挥专家型领导作用。至关重要的是，卫健委领导最好是懂专业、尊重专业的，而不必出身专业。

第二，外行领导内行并不一定意味着组织绩效的降低。领导班子中的副职群体作为这一领导方式的“变量”，能够一定程度上纠偏与补缺，使得外行的“一把手”领导在很多情况下只需把握整体方向，而不必事无巨细地考虑“内行”应当考虑的具体事务。因此，就卫健委领导的选拔与任命来说，综合考虑“一把手”在管理和医学上专业性的同时，还需要充分考虑到领导班子整体的专业性。

(马亮系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授;刘杨系中国人民大学公共管理学院博士生。)