“二长八员”： 破解乡村治理“痛点”

如何推进村民自治有效落地，是乡村振兴实现“治理有效”的一道重要课题，也是当前基层治理面临的重要挑战。

这一进程中，以村庄能人为组织载体，有效实现村民自治尤为重要。但长期以来，乡村精英由于缺乏组织平台，未能充分发挥示范、带动、引领作用。鉴于此，湖北秭归县探索推进“幸福村落”，将村民自治重心建立在自然村一级，通过设立“二长八员”赋予乡村闲置精英治理主体身份，有效激活村民参与，实现村落自治的良性运转。

“痛点”倒逼

所谓“二长八员”，二长即党小组长和村落理事长;八员即村落经济员、宣传员、帮扶员、环保员、调解员、管护员、张罗员、监督员。

目前，“二长八员”已经在湖北省内外不少市县推广复制，虽然叫法不同，但都推进了当地基层治理水平的提升，为乡村振兴战略提供了有力的治理支撑。

二长八员的起源地秭归县，当初为什么开始这项改革探索呢?

秭归县是三峡库区移民靠后安置的重要县市，辖12个乡镇、6个居委会、186个行政村、1150个村(居)民小组，全县共有户籍人口38万，其中农业人口31万。二长八员产生于实际的治理需求。自库区移民安置以来，秭归山区的农村治理遇到了痛点。

首先是治理单元过大导致治理主体缺位。2001年，秭归县进行了“合村并组”调整，行政村平均面积由5.2平方公里增加到13平方公里，治理单元变大，村级治理难以落实。

其次是治理主体乏力导致干部治村疲于应付。据统计，秭归县平均每个村干部要负责3.5平方公里面积的村庄，面对567个村民，随着行政事务的增加，村干部力量被稀释弱化。

第三是地理条件导致村落治理功能缺失。秭归县存在大量散居在高山上的农户，水电路等基础设施尚未实现高覆盖率和有效供给，由于行政村与自然村落的空间距离较大，导致村委会难以及时介入矛盾纠纷调解，种种困境造成“村民不信任村干部，因为村干部从不给村落办事，也不管(村落的)事”的局面。

秭归路径

秭归县依托“幸福村落”成立村落理事会，通过制定章程设岗定职，进而选举能人担任二长八员。

秭归的特色，是以村落为单元推进自治组织建设。在划小自治单元后，秭归县各村落均成立了村落理事会。据统计，秭归县将1152个村民小组划分为2055个村落。同时，通过商议制定管理章程，在此基础上结合村落治理需要设岗定责二长八员。根据村落实际情况，二长八员可一人兼多职。在设岗定职基础上，各村落以“在村、有能力、自愿服务”为标准，通过无记名投票推选出二长八员。

在完善组织架构的基础上，各村落村民在二长八员带领下，通过民主协商、民主决策的方式，制定出符合本村落实情的村落规约。在民意收集上，二长八员不定期收集群众意见，将反映较多的民声向上传递。同时，通过列席参加村级会议，将民生、涉农等相关政策，以走访入户、屋场夜话等形式传达给村民。各村落二长八员根据自身优势，对村落内部的邻里纠纷、家庭矛盾等日常琐事进行调解;同时通过走访入户等方式针对性帮扶村落中的困难群体。

强化自治动能必须要有制度保障。秭归县为提升村落自治效能，非常重视二长八员业务培训。据统计，秭归县2018年组织二长八员培训110场，有效提高了二长八员处理村落事务、带动村民发展的能力。同时通过规范对二长八员考评打分进行管理。秭归县各村两委对村落二长八员从十个方面进行考核，对分数达到90分以上且无“一票否决”的二长八员授予“优秀理事长”“优秀八员”的荣誉称号。此外，秭归县建立以奖代补机制，实现对治理有序村落的持续性要素保障。秭归县对各村落实行“县—乡—村”三级评选，并对先进村落理事会及二长八员给与物质奖励。自2015年起，每年给每村增加2万元作为以奖代补经费，且由二长八员自行协商分配，以此鼓励工作积极性。

治理成效

秭归县通过在村落设立二长八员，搭建村庄与村民之间的“连心桥”，找到群众的利益关切点，有效实现了群众自我管理、自我教育、自我服务。

首先，村民参与治理显著提升。秭归县通过二长八员的带动，使得参会率达90%以上。峡口村书记说道:“以前在村里开会，大家都不关心，现在村落开会，大家都主动参与。”以往村民较少参与村庄管理，现如今通过二长八员的示范，村民在村落进行公共事业建设时，会主动监督并提出建议。建东村村民说道：“过去村委会的公示栏没有人看，现在大家不仅会去看，而且发现问题还会提出意见。”在“幸福村落”创建背景下，依托二长八员的组织撬动，多数问题通过群众自治迎刃而解。陈家坝村各村落通过公益项目“积分制”，有效解决了村落公益无人管的问题，大大提高了群众的自治效果。

其次，村落社会治理成效显著。村落通过两长八员与户代表民主协商，建立了管水、管路、环保等公益机制，同时制定了村落规约、奖惩规则，有效增强了群众按规则办事的意识。以往家户之间的纠纷由于没有得到及时化解，导致矛盾积久成怨。如今针对邻里矛盾，通过二长八员及时调解，有效减少了村民之间的纠纷。如界垭村第一村落两户村民因土地边界问题闹矛盾十几年，村落二长八员选出来后，通过理事长和调解员的劝说，半个小时解决问题。此外，村落通过二长八员教育引导群众摒弃了打牌、迷信等陋习。

第三，村落公共性得以增强。秭归县各村落通过激发村民参与积极性，实现了群众共同参与、共同创造的自我服务。以往村庄公益无人问、无人管，现通过二长八员以身示范，带动了村民主动参与公益的积极性。各村落通过二长八员带领村民发展产业，有效提升了村庄集体经济收入。如2018年建东村村庄集体经济收入42万元，相较往年有大幅度提升。同时，建东村书记说道：“以前村庄集体经济收入年年负债，现在不仅还清了债务，收入还在逐年增加。”以往群众对村政事务关注度较低，二长八员实行后，通过对政事务进行实时监督，使得村庄治理更为有序。如界垭村在修路期间，两长八员和质监小组轮流对工程质量和资金使用进行监督，使得工程得以顺利竣工。

二长八员的探索，对乡村治理有多方面的启示价值。

群众参与是自治落地的根本动力。农村治理离不开群众参与，但传统的村民自治多以村干部治理为主，管理主体较为单一，致使村民参与难以落到实处。鉴于此，秭归县各村落通过民选二长八员，带动群众，使其成为村落治理主体;同时，二长八员通过问需于民、为民解忧等方式有效激发群众主动参与热情，引导其有序参与村落治理。可见，激发群众主动参与是二长八员实现村落自治的核心要义。

而自治落地，必须依托于有效的组织载体。二长八员作为村落自治的重要载体，在村民自治建设过程中起到了重要的推动作用。而长期以来，乡村治理单元停留在行政村一级，被认为是一种村干部自治而不是村民自治。为此，秭归县各村落以二长八员为抓手，激发群众自我参与、自我管理、自我监督，最终实现了自我治理。实践证明，以二长八员为组织载体是推动村民自治有效实现的新路径。

制度建设，则是自治落地的有力保障。以二长八员激活村民自治的路径若要长久，需要切实有效的机制作为支撑。秭归县各村落对二长八员从制度规范、人员配置、经费供给、监督机制等方面作了全面部署，保障了二长八员办事有章可循，同时调动了二长八员的积极性和主动性，确保村落自治沿着制度化的轨道运行。因此，以二长八员激活村民自治要统筹协调各项体制机制。

(作者单位：华中师范大学中国农村研究院)