您现在的位置:首页 > 智库 > 区域经济

山西事业单位重塑性改革

  作者:张国玉  编辑:纪海涛  来源:决策网时间:2022-03-31
什么是事业单位重塑性改革?山西、河南等地的改革经验能否复制推广?

事业单位上一轮改革,概括起来三句话:行政类回归政府、企业类回归市场、事业类回归公益。在分类改革的基础上,近年来,一些省份勇闯“深水区”,对公益类事业单位进行重塑性变革。

目前,山西省的改革已经阶段性完成,河南省的改革正在如火如荼进行。究竟什么是事业单位重塑性改革?山西、河南等地的改革经验能否复制推广?

破解“小、弱、散”问题

一段时期以来,事业单位总体存在着“小、弱、散”的状况,这种情况与新时代的形势与任务很不适应。

第一,现状是“小”。一个组织一个摊子。麻雀虽小、五脏俱全。再小的事业单位,只要是独立法人,难免都要设置办公室、人事、财务、后勤等职能部门,也要购买一定的设备和器材。一方面无法实现组织管理的规模效应,一些设备和器材使用不足、而且快速折旧甚至报废;另一方面导致事业单位中真正从事业务技术的人员少,难以提供有效的功能支撑。

第二,功能为“弱”。因“小”致“弱”。事业单位作为知识密集的组织,没有专业技术人员的“量”,很难有知识创新的“质”。一个事业单位如果只有几位、十几位专业技术人员,很难形成科研技术创新和社会服务功能。有为才有位,“弱”必然导致事业单位在本单位、本地区的存在感不强,难以吸引优秀专业人才。即使留下来了,也是留住了难成才、成才了难留住。

第三,根子是“散”。不少事业单位之所以陷入“小”和“弱”的不良循环,根子在于事业单位的设立大多基于政府职能分工的逻辑。一个职能部门相应的配套一个或几个事业单位,负责几项具体的业务。最终导致类似功能的事业单位,分布在不同职能部门,相互之间缺少有力的统筹和协作。长此以往,功能呈现不断弱化的趋势。

为了一揽子解决“小、弱、散”问题,此次事业单位重塑性改革的大方向是构建“大事业”的组织体系,使得事业单位变大变强,能够形成系统合力、发挥整体效果。重塑性改革的目的,不是简单地精简机构和人员,而是通过机构、人员、功能的有机调整,实现事业单位的系统性整合。

当前,社会需求日益呈现多元化、全面化的特点,需要事业单位提供的各种技术服务也越来越多,对服务质量也提出更高要求。如果还是沿袭过去那种供给格局,人们需要找一个又一个的不同机构,无疑会提高社会运行成本。

所以,理论上需要供给方提供一揽子的解决方案。实行事业单位重塑性改革,通过系统性的组织变革,构建一对一的新发展格局。把原先需求侧和供给侧之间的交易成本转换为供给侧的内部交易成本,从而降低整体社会运行成本。

寻找“最佳组合”

从山西等地改革实践来看,事业单位重塑性改革主要有以下做法。

有改有不改。此次改革并不是所有事业单位都参加。比如,有的地方明确“除学校、医院、省级开发区、城镇联社、供销联社、事业群团、协会学会等”。没有参加此次改革的一个重要原因,是这些事业单位的组织规模和组织形态已经基本解决“小、弱、散”的问题。而其他大部分事业单位基本都需要参加此次改革。

规格有升有降。改革不是为了精简机构,而是为了整合机构、重塑职能。因此,改革后的机构更多着眼于新时代人民群众对美好生活的需求,更多着眼于解决当前和将来面临的新任务,改革后的事业单位规格有升有降。未来需求和重要性增加的,整合加强机构、甚至提高整合后机构的规格,反之则相对压缩或减少机构数量。

比如,在机构升格方面,有的地方针对公共卫生应急管理体系建设,保留市疾病预防控制中心,并在编制上予以倾斜;针对强化公众生命安全工作,加强综合应急救援队伍建设,将市矿山救护队(市安全生产应急救援大队)更名为应急救援大队,升格为副处级。同时,保留市防震减灾中心。在机构减少上,不少地方整合人社局所属市机关事业养老保险服务中心、企业养老保险服务中心、失业保险服务中心、城乡居民养老保险服务中心4个单位,组建市社会保险中心。

编制有加有减。改革强调服务整合,更好服务人民群众。因此,事业单位人员编制根据实际情况有加有减,倾斜缺编的地方。针对县级“中小学超编、公办幼儿园缺编”问题,将县级中小学富余的事业编制予以锁定,统筹调配使用,重点保障县级新建幼儿园和中心城区中小学控制性进人所需编制。另外,在乡镇(街道)机构改革中,通过“减上补下”推动人员编制向基层下沉。县(市、区)下放事业编制,增加乡镇(街道)事业编制数量,加强乡镇人员力量,为基层群众服务提供保障。

管理有放有收。事业单位重塑性改革一个基本原则是:对区域有整体影响或将来可能有全国性影响的事业要收上来,放在更高层次扩大影响;贴近服务群众解决民生问题相关的事业要放下去,放到基层提供服务。

比如,某市将文化和旅游局所属蒲剧艺术研究所、蒲剧音乐舞蹈研究所和市文化艺术学校3个事业单位“院校合一”,组建山西省蒲剧艺术院,进一步明确该院“蒲剧艺术创作生产的引领者和推动者”的功能定位,为蒲剧文化艺术发展赋予新的生机。蒲剧是地方的,同时也是省里的,是国家的。新设立的事业单位,虽处地级市,却可能有着全国影响。全国就此一家,别无分号。这对事业单位员工本身就是一种荣誉激励、事业激励和精神激励。地方的就是国家的,甚至就是世界的。改革之后可以更好满足人民群众对美好生活,特别是精神生活的需求。

相反,原来由县直部门主管的畜牧兽医、劳动保障、卫生监督等基层站所下放乡镇,并为乡镇调整增加事业编制,以此牵引推动公共资源向基层延伸和下沉。

整体来说,改革的基本做法是“合并同类项”。坚持“一类事项原则上由一个单位统筹、一件事情原则上由一个单位负责”,通过整合、脱钩、转企、转型等方式,加大跨部门整合力度,集约优化配置相关领域资源,增强改革的系统性、集成性、协同性。

比如,某市新组建的市综合检验检测中心,整合了计量、特检、质检、食检、药检、农检、畜检、药械监测8个领域检验检测职能,通过人员、业务、设备、技术的一体化融合和高效配置,形成检验检测事业的“最佳组合”。

做好改革“下半篇文章”

事业单位重塑性改革,通过全面、根本、系统的组织变革,为服务对象提供一揽子的整体性解决方案。这也可以视为事业单位的供给侧结构性改革。

改革呈现全面性、根本性、系统性三大特点。

所谓全面性,这次改革不局限于一些地区、一些事业单位,而是自上而下贯通省市县乡四个层级,几乎涉及各层次不同类型的事业单位,纵向到底、横向到边,少有例外。所谓根本性,改革不限于内部机构和职能性改革,而是实行组织的整体性重塑、整合性改革。所谓系统性,这次改革不同于过去“头疼医头、脚痛医脚”的治标式改革,而是有着鲜明问题导向、目标导向和结果导向的治本式系统性变革。

从目前来看,建立大事业机构,只是变革的开始和“上半篇文章”。能否有效完成“下半篇文章”,关键在整合后的事业单位能否完成组织“软件”的整合,真正成为一个有机整体,聚焦组织贡献。要做到这一点,有三个深化改革的方向:效果从内部评价到市场检验,运行从物理组合到化学反应,组织从横向整合到向下扎根。

第一,从全局和更高层面理解事业单位的重要价值,把握改革的重大意义。比如,基于服务黄河流域生态保护的国家战略需求,山西某市将市政府直属促进晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区发展中心、发改委所属黄河经济带开发中心、晋陕豫黄河金三角区域合作中心3个单位整合,成立了全国第一家市级黄河流域生态保护和高质量发展促进中心。

相关县区也设立了相应规格的黄河保护发展中心,实现了机构设置全覆盖,为创建黄河流域生态保护和高质量发展示范区提供组织保障。功能定位从谋划项目布局、产业发展到黄河文化研究与保护不断深化丰富,机构和功能呈现全面系统的特点。

第二,进一步减少事业单位数量,整合相关事业单位。比如,山西某市改革后,“市直事业单位精简了299个,精简率为57.6%;事业编制精简了3833名,精简率为20.2%。各县(市、区)精简事业单位1089个,精简率为45.5%;精简事业编制22448名,精简率为20.3%。”从事业单位机构的精简率来看,精简了一半多。数量看似精简不少,细究起来,基本上是2-3个事业单位合并为一个。但是否达到了整合效果、有没有进一步整合的必要,是不是还有整合的空间,这都需要进一步观察。

改革必然涉及到机构的精简合并,但要防止把有区域特色和全国影响、甚至全国唯一的东西改丢了。牌子本身很多时候就是影响力,要注重保留必要的牌子。比如,在某市文化和旅游局事业单位改革中,整合文物保护技术中心、关圣文化建筑群保护中心、盐池文物保护所、文物工作站4个单位,组建了正处级事业单位市文物保护中心。但保留了有着一定区域影响的解州关帝庙文物保护所、博物馆等机构。

第三,改革的落脚点在功能、贡献和价值创造上。如果形改实不改,也就失去了组织变革的意义。

改革后的事业单位大致可以分为三大类:支撑党政机关、扩大区域影响、服务基层群众。支撑党政机关和扩大区域影响的事业单位主要通过横向组织重塑实现,服务基层群众的事业单位主要通过纵向组织重塑来实现,打通服务群众和企业的“最后一公里”。事业单位的横向组织重塑,目前不少省市都已经完成,下一步关键是通过纵向组织重塑,激发功能有效发挥。

纵向组织重塑是改革的重点和难点。如何优化在基层一线的空间布局,真正贴近基层群众需求建组织;如何把力量真正下沉到基层,真正发挥支撑保障功能。

可以借鉴一些地区的有益经验,通过托管制等组织创新建立基于某一功能的大联合、大整合,探索建立有助于资源下沉、人才下沉的纵向组织体系,把解决基层实际问题和专业技术人员的成长成才贯通结合起来,使得事业单位人员在服务基层服务群众中走出自己的成长成才之路。

(作者为中共中央党校(国家行政学院)党的建设教研部教授。本文为国家社会科学基金一般项目《习近平坚持和加强党的全面领导思想理论创新研究》(18BDJ029)阶段性成果。)

99
最新期刊
X
X