城市“对标热”

“对标工作法”,越来越多地成为地方主政者的“口头禅”。尽管提法不一，但是城市对标正成为城市竞争的新形式。

最典型的是山东，全省16个城市都曾提出要对标先进和比学赶超，其中青岛相当用心，当地政府不仅曾提出全面对标深圳，“凡是深圳能做到的，青岛都要做到！”，且分批次选派青年干部赴深圳各大企业挂职学习三个月，一直延续至今。

可以说，城市对标已经进入了“卷时代”，而各城市都是谁跟谁在对标？应该如何对标？又都在对标什么内容？

24城“用情专一”

以全国地级及以上城市为样本，根据公开报道和资料统计，目前全国有39个城市明确提出对标城市。

最早是2012年河北一些城市在进行对标，当年唐山市和邯郸市都提出对标天津市。近些年来对标的城市数量在逐年增多，特别是2018年以来山东省16个城市都开展对标，使对标城市的数量大幅提升。2020年初新冠肺炎疫情爆发，城市对标的新增趋势有所放缓， 2021年暂时没有新增对标城市。

数据显示，榜样城市（即被对标城市）数量排名靠前的城市包括上海和深圳（被对标7次），徐州（5次），天津、苏州、杭州、成都（4次），以及青岛、宁波、广州、南通、嘉兴（3次）。这其中既有人尽皆知的一线城市，也有一些被“小兄弟”推崇的区域中心城市，以及被同类城市追赶的特色城市。

在所有对标城市中，24个城市都各自对标一个榜样城市，属于“用情专一”的对标城市。但是，也有不少城市同时对标多个城市，这可能“贪多嚼不烂”或使对标“迷航”，甚至使对标因为失准而失去意义。

排名第一的是烟台市，确定了最多的榜样城市，包括了首批所有14个沿海开放城市。这些城市在沿海一字排开，唯一的共性特征是都靠海，但是在其他方面可能千差万别，使对标很难真正实质性开展，也使城市在对标中迷失方向。其他城市虽然也选择了多个对标城市，但是数量都不超过5个。

同时值得注意的是，有些城市因为市领导的调整而改变了对标城市。比如，淄博2018年对标佛山、宁波、无锡，2020年对标深圳。济南之前提出向广东经济发达地区学习，但是疫情以来则提出做好北京的“护城河”。威海在2017年提出对标青岛，2019年提出对标苏州，而2020年则提出对标上海。

一方面，这说明城市对标能否成为“一把手”工程，决定了对标能否得到重视和一以贯之；另一方面，也说明城市对标和其他政策一样，存在“人走茶凉”的问题，与主政者的关注和重视有很大关系。

北方城市一路向南对标

从对标城市与榜样城市的地理分布来看，对标城市主要分布在京津冀和环渤海区域，并零星点缀在华北和中部省份。山东省所有16个城市都进行对标，河北省有6个城市，江苏省有3个城市，四川省、湖北省和辽宁省各有2个城市。

与之相对应，榜样城市主要分布在东部沿海省份，仅有少数是点缀在内陆地区。在榜样城市的分布方面，江苏省有7个城市，浙江省有6个城市，广东省有5个城市，山东省有4个城市，安徽省、河南省各有2个城市。

根据对标城市和榜样城市的对应关系可以看到，北方城市“一路向南”对标南方城市，而内陆城市对标沿海城市。当然，也有一些城市对标西部内陆城市。

从对标城市与榜样城市之间的地理距离来看，在对标城市中，多数城市都选择省外城市进行对标（88%），还有10%的选择省内城市进行对标，仅有上海对标了3个国际城市。

根据分析可以得知，城市对标的对象选取同城市定位有关，即城市期望成为全球城市还是国内中心城市、区域中心城市。

从地理分布来看，地理距离和区位在城市对标方面至关重要。地理距离会影响城际学习，因为城市之间会存在邻近效应与同侪效应。一般来说，地级市会学习本省的省会城市，也会学习其他省份的地级市。

与此同时，随着城市群和区域一体化进程加快，同区域内的兄弟城市之间也在开展越来越多的对标。

另外，城市往往会选择相邻或相近的城市进行学习，它们在许多方面都共享相似特征，存在较强的政策可复制性。

当然，城市也可能很少会选择邻近的城市相互学习，这同内部歧视和外部污名化有关。同时，量级相当的城市也不会彼此选取作为对标城市。

此外，省内城市处于同一个资源池，市领导竞争同一个晋升机会，存在明显的利益冲突，也会影响相互之间的合作。以深圳和广州为例，两者就存在微妙而耐人寻味的互动过程。

榜样城市未必倾囊相授

城市相互对标都对标些什么呢？根据统计，城市对标的议题相当多样，但是对标的内容以经济为主。

比如沧州市的对标主题包括经济总量、财政收入、固定资产投资、工业增加值、直接利用外资；阳泉市的对标主题包括思想观念、工作作风、科技创新、招商引资、营商环境；大连市的对标主题包括科技创新、改革开放、产业发展、人才建设。城市对标既有具体的对标内容，也有抽象的概括，这同城市对标能否做到精细化有关。

还有一些城市根据不同城市的特征，选择对标不同城市。

比如，承德市分别对标扬州市的城市建设、文化休闲旅游业、园区建设和潍坊市的农业产业化基地建设。南京市在产业发展、科技创新方面对标深圳，在社会治理创新、加大惠民力度方面对标上海，在提升国际化程度方面对标广州，而在城市精细管理和增强城市影响力方面对标杭州。

可以看到，这些城市的策略相当灵活，它们认识到先进城市并非各个方面都是先进的，而是选择先进城市真正擅长的个别领域取长补短。当然，城市的成长和发展是全方位的系统过程，寄希望于将各个城市的“百家之长”集于一身也可能是不现实的。

从行动来看，对标城市一般会开展考察学习、干部挂职、培训学习，提升领导干部的素养，使他们能够有眼界和能力学习榜样城市的各方面先进做法。

与此同时，对标城市还会开展对口合作、政策调整、绩效考核，加强对标活动在全市的贯彻落实。比如，日照市提出“寻标对标达标创标”活动，建立对标台账表，对各个政府部门进行考核。

被对标的榜样城市并非被动接受对标，它们有可能沾沾自喜，但是也有忧患意识。一些城市可能会和盘托出，但是也有城市会藏着掖着。对标城市为榜样城市也带来了合作空间和机遇，使它们能够进行产业转移和政策移植，并通过合作产业园等“飞地经济”来实现共赢发展。

久久为功，避免朝令夕改和“翻咸鱼”

针对城市对标的主要特征，应在如下方面明确城市对标实践的改进方向，持续推进城市对标发挥应有的作用。

首先，城市对标是高位推动的结果，离不开领导重视，也可能因为领导注意力的偏移而受到影响。因此，城市对标需要城市党政“一把手”的高度重视和全程参与，使其上升为城市发展战略，并通过各级领导干部的培训学习、活动跟进和绩效考核来强化贯彻落实，使对标任务落实到位，并发挥城市对标“练兵”“带人”“成事”的作用。与此同时，城市对标离不开榜样城市的倾囊而授与错位互补发展，因此城市对标离不开榜样城市的党政主要领导干部的配合和支持。两座城市负责人之间的关系在其中扮演至关重要的纽带作用，否则城市对标就会沦为“单相思”。

其次，城市对标不能盲目进行，而是需要精准对标，选择最合适的榜样城市，并展开地毯式的全方位学习和赶超。城市对标不是一窝蜂地赶时髦，也不是效仿其他城市选择同样的榜样城市。“萝卜白菜各有所爱”，城市要选择最适合自己的榜样城市，将其作为对标的对象。比如，一些中小城市与其选择人人向往而不可得的明星城市，得不到明星城市的垂青和重视，不如选择小而美的特色城市，将其独到之处收入囊中。

再次，城市对标是循证学习或基于证据的学习，而不是不加判断地照抄照搬或盲目跟风。城市对标要避免东施效颦、邯郸学步，明确理性学习与盲目跟风的区别。对标城市要“学真经”“真学经”，将榜样城市的成功密码和发展精髓为我所用。榜样城市能够取得成功，绝对有其过人之处。但是，这往往并非其在做什么，而是它们过去做了什么，它们现在思考什么，以及它们为什么这样做。城市对标切忌做表面文章，走马观花地进行“政策旅游”。

最后，城市对标要久久为功，避免朝令夕改和“翻咸鱼”。否则，这既会导致城市对标难以奏效，也会使领导干部对城市对标失去信心。对标是竞争和赶超，更是对接和合作。因此，榜样城市并非完全输出，对标城市也不是完全输入。城市对标有可能进一步强化中国国内版的“雁行模型”，使先富带动后富，推动共同富裕。这需要对标城市有足够的耐心和恒心，也需要市领导能够像接力赛一样接续努力而不是改弦更张。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、敦煌文化学院研究员，中国人民大学公共管理学院教授）