营商环境5.0，去往何方？

最近，北上广等一线城市陆续推出优化营商环境5.0版改革方案。从1.0到5.0，营商环境改革究竟改了什么？

2021年9月，世界银行宣布停发《全球营商环境报告》，并将推出新的测评体系取而代之。“一石激起千层浪”，引起各国密切关注。对比世行新版测评体系，如何评价我国营商环境改革取得的进展？5.0时代，营商环境改革应该去往何方？

新版测评体系有何不同？

世界银行于2003年起每年度发布《全球营商环境报告》，已成为国际评价营商环境的权威报告之一。2021年9月，世行宣布停止该项目。

目前，世行正在开发新的评估项目。从已公布的信息看，主要有以下差异：

一是评估视角拓展。新版测评体系从单个中小企业开展业务便利性的角度，转变为从整个行业发展的角度进行评估。

二是指标体系更新。过去，按照企业从开办到破产的全生命周期构建评估体系，包括开办企业、办理施工许可证、获得电力等10个计分指标，另有劳动力市场监管、公共采购2项观察指标。

新版测评体系指标尚在开发中，拟包括企业准入、获取经营场所、市政公用服务接入、雇佣劳动力、金融服务、国际贸易、纳税、解决纠纷、促进市场竞争、办理破产等指标。

三是评估重点不同。过去，以营商法规为主、对公共服务仅有一定考虑不同。新版测评体系均衡考虑监管框架和公共服务，对前者会考虑监管质量及其带来的负担，对后者会考虑政府提供对市场运行至关重要的公共服务的机制设置、基础设施等。

四是覆盖范围拓宽。过去，对各经济体选择最大城市作为样本城市。而新版测评体系将覆盖更多的样本城市。

“中国版”改革探索

世行营商环境评价在各国备受重视，在我国产生的反响和受重视程度更是前所未有。某种意义上，世行评价直接引发了中国新一轮营商环境改革的进程。

2017年7月，中央财经领导小组第16次会议要求，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。从这以后，全国营商环境改革如火如荼展开，大体上沿着两条脉络：

一是组织开展营商环境评价。除了积极对接世行评估外，我国也自主开展了营商环境评价工作。2018年以来，国家发改委牵头构建了中国营商环境评价体系，连续三年在部分地区开展了6批次评价。2020年，参评城市范围进一步扩展至全国80个城市，并首次将18个国家级新区纳入评价范围。

“中国版”评价体系保留了世行12个指标，并增加了6个指标，共18个指标。国家发改委强调，营商环境评价不是“奖牌榜”而是“助推器”，目的是推动各参评城市发现不足，有针对性地深化改革。

二是大力推进营商环境优化行动。近几年来，国家和各省市都出台了一大批营商环境改革举措。2020年1月，《优化营商环境条例》正式实施。目前，已有20多个省（自治区、直辖市）出台了地方性法规或政府规章，至于市县层面出台的营商环境政策更是不胜枚举。

其中，北上广连续出台了从1.0到5.0版优化营商环境方案；沈阳发布了优化营商环境“十四五”规划；安徽、海南等地推出了赶超一流方案，逐项对照评价指标，提出改进目标和具体举措。

尤其值得一提的是，2021年10月，国务院出台关于开展营商环境创新试点工作的意见，推出了包括10个方面101项改革举措的清单，首批在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展试点。目前，各试点城市方案均已公布。

“术”“道”何以兼得？

我国营商环境改革取得了令人瞩目的成效，但营商环境改革只是迈出了第一步，更多以“术”的改革为主，“道”的改革仍然不足。接下来改革进入攻坚期和深水区，未来任务将更加繁重，这对我们的改革勇气、决心和智慧提出更大的考验。

目前，问题和不足体现在四个方面：首先，营商环境改革最大的成效，是在政务信息化和提升审批效率方面，涉及高质量市场经济体制灵魂的有限政府、公平竞争和产权保护方面尚需强化。

从各地进展看，最主要的亮点集中在“一网通办”“不见面审批”“多证合一”、企业设立效率提升等方面，尤其是企业设立改进最大，从以往几个月提高到3天、1天，甚至秒批。

但问题在于，这些改革存在明显的边际效用递减，且不是企业最紧迫的需求。事实上，3天办好和1天办好又有何区别？

真正涉及到市场经济灵魂的有限政府、公平竞争、产权保护才应是中国未来改革的重中之重。

在不少领域，政府对微观经济的行政干预仍然存在，一些地方政府甚至直接进入市场充当操盘手，民企信心不足问题亟待扭转。这些问题若得不到根本解决，高质量市场经济体制就难以真正建立起来，营商环境也很难根本好转。

其次是，不少地区营商环境改革过于急功近利，把提升营商环境排名作为首要任务，过度偏重“应试教育”，“素质教育”较为薄弱。

地方政府对营商环境改革的重视，更多是以提升在国家营商环境评价中的排名为目标，存在急功近利、本末倒置，并未真正把市场主体感受放在首要位置。

比如，一些城市把大量精力花在研究国家发改委的营商环境指标测评细节上，逐条要求提分晋位，把能否在国家测评中提升排名作为考核当地发改委主任的硬指标。

目前，这种偏重营商环境“应试教育”的情况，在许多地方都不同程度地存在。

三是营商环境改革与自贸试验区、综合配套改革试验区、服务贸易创新发展试点等改革缺乏联动，交叉叠加现象需避免。

自贸试验区、综合配套改革试验区、服务贸易创新发展试点、自主创新示范区等改革试点平台，其中许多改革试点都和营商环境改革紧密相关，甚至其本身就是营商环境改革的一部分。

比如，自贸试验区改革涉及投资自由、贸易自由、金融自由、人才流动自由、政府改革、科技创新等诸多领域。在一定意义上，自贸试验区改革本身即是营商环境改革。

又如，全面深化服务贸易发展试点已在许多城市推开，其中涉及大量的体制机制改革问题，这些也是营商环境改革的重要内容。

但是，受各种原因影响，如牵头部门不同，这些改革平台在推进中实质性的协同联动很少，在很大程度上影响了整体合力的形成。

四是各地区营商环境改革举措大同小异，真正基于自身产业发展需求的内生性改革很少，市场主体获得感和满意度不足。

比如，对于一个以制造业为主的地区而言，其改革任务显然和上海、北京等以服务业为主的城市有很大区别。制造业发展更关注要素成本，而服务业发展更关注体制机制及其相关的交易成本，由此也决定了营商环境改革重点的差异。

对于中西部市场化程度不高的地区而言，其营商环境改革也和东部沿海市场化程度较高的地区有很大区别。前者处于培育市场机制阶段，政府在初期应发挥更大作用；对后者而言，政府应逐步退出、更多激发市场自发运行活力。

不是“奖牌榜”

而是“助推器”

未来的营商环境改革，需要在建立更高质量的市场经济体制上下更大力气，真正把激发市场主体活力、改善市场主体感受度作为重中之重。这也是中央一再强调的核心要义。

今年全国“两会”政府工作报告中提出，要坚定不移深化改革，更大激发市场活力和发展内生动力，围绕打造市场化法治化国际化营商环境，持续加大各项改革力度。

具体而言，未来营商环境改革应当在四个方面下更大力气。

一，更加注重围绕高质量市场经济体制的核心，深入推进有限政府、公平竞争和产权保护改革，进一步激发市场主体的内在活力。

未来深化营商环境改革，应当清醒认识“道”和“术”的关系。不仅仅要注重政务信息化、一网通办等操作层面的改革，更应当把建立健全高质量市场经济体制作为重中之重，更加注重激发和保护包括民营企业在内各类市场主体的活力，放手让一切生产要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而在根本上提升我国营商环境的竞争力。

二，更加注重对标国家要求深化营商环境改革，避免过度“应试教育”的现象，扎扎实实将营商环境改革落到实处。

营商环境评价不是“奖牌榜”而是“助推器”，目的是推动各参评城市主动结合评价发现的短板，及时制定有针对性的改革举措。下一步，各地在营商环境改革中应更加注重这一点。

三，更加注重加强营商环境改革和自贸试验区、综合配套改革试点等各类改革的联动，发挥改革整体合力。

这些改革平台各有侧重，不能相互替代。自贸试验区改革侧重于对标国际高水平经贸规则，从开放经济角度构建要素自由流动的高质量营商环境；而综合配套改革试点重在从“五位一体”高度统筹谋划前瞻性改革，促进经济社会高质量发展；服务贸易创新发展试点侧重于从服务贸易角度，有针对性地推进监管服务体制改革。

下一步，营商环境改革应与其错位，注重各类改革平台的联动互补，建立统筹推进、部门协作、监测评估、信息交流等机制，真正将各类改革的整体合力发挥出来。

四，更加注重立足各地区实际推进营商环境改革，切实解决制约营商环境优化的突出问题和瓶颈。

由于各地情况千差万别，推进营商环境改革既要统筹一致，又要紧密结合各地自身特点。下一步，各地应深入分析自身在营商环境建设上存在的“真问题”，切实把握市场主体的内在需求，下大力气解决一批长期困扰企业和群众的体制机制性障碍，探索出原创性、差异化的优化营商环境具体措施，以营商环境改革激发市场活力，不断提升市场主体的获得感。

（作者为华略智库营商环境首席专家）