“聚中有散”城镇化中，县域存在明显分化

“聚中有散”

《决策》：当前，中国城市化进入一个怎样的发展阶段？

倪鹏飞：中国城市化已经进入到“聚中有散”的新发展阶段。

从空间角度来看，回顾我国城市化的发展进程可以发现，最初经历了分散的聚集，小城镇数量在不到十几年的时间里，从2000一下涨到20000个，然后是集中聚集，数据显示，过去“五五”“六五”甚至“七五”时期，人口主要是在大中城市，特别是在大城市里聚集。

现在，中国城市化又进入到“聚中有散”或者“又聚又散”的阶段。具体来说，是高端的继续聚集，表现在高端要素、高端产业在继续聚集当中；但同时低端的可能开始分散了。

从全国尺度上来看，大尺度范围内还是在聚集。比如，全国范围内的乡村向城市人口转移，这是城市的聚集。

再稍微小一点的，就是区域范围内也是在聚集。但更小的尺度上开始分散了，也就是现在的都市圈、城市群，既有接受大尺度聚集的因素，也有中心城区、中心城市向周边扩散的现象。

到未来，还有可能出现巨型城市化地区。巨型城市化地区包括几个层面的“聚中有散”，包括中心城市向周边城市、周边小城镇的聚集，也包括中心城市向农村的扩散，中心城市向周边中小城市的扩散，也包括中心城市向小城镇、农村的扩散。

成长中的区域在聚集，成熟的已经开始扩散，也就是城市化率比较高的地区，已经开始向外扩散。有的城市化率在50%以下的，可能还处在聚集中。总的来说，存在着多尺度的“聚中有散”。这个“聚中有散”又给多尺度的区位、区域甚至城市带来了机会，也带来了挑战。

县城发展迎来“第二春”

《决策》：“聚中有散”的新发展阶段，给县城带来了怎样的机遇？

倪鹏飞：在中国城市化进入“聚中有散”的新发展阶段下，县城正面临一个新的因为扩散而带来的重要机会。

外界有观点认为，县城发展迎来了“第二春”。机会是什么呢？改革开放后的上世纪80年代、90年代时，小城镇、乡镇企业如雨后春笋般发展，这就是分散聚集阶段，也就是“散”的阶段。

现在通过“散”到“聚”，然后又开始“聚中有散”了。当然，这个所谓“散”并不是全面地分散，而是“有聚有散”，这样就给一些县城，带来了重要的机会，很有可能在下一步获得更充分的发展。

哪里的县城呢？都市圈、城市群的周边，巨型城市化地区，产业发展比较好的、人口相对比较稠密的县城。

比如，我的家乡是皖北地区，经济发展属于后发地区，但人口是高度稠密的地区，可以促进都市圈的发展。

也就是说，地级市除中心城市以外，各个县城将来都有可能发展成为城市，因为人口稠密能够形成非常好的都市圈。从全国来看，山东的鲁西南，河南的豫东南地区，这些都属于人口稠密地区。

当然，还有经济发展、产业发展比较好的沿海县城，将来也将是非常重要的发展地区。

《决策》：县城如何抓住此次政策契机？

倪鹏飞：推进城市化过程中，一定要实施差异化的县城城镇化策略或者战略，不能笼统地说“推进县城城镇化作为非常重要的载体”等等，要因地制宜。

一是，在一些人口正在向县城聚集的地区，但这些地区在基础设施和公共服务等方面还存在着短板，由于这个短板，更多的人口和产业无法聚集到这些地区，导致有些人口继续向大中城市流动。为引导和推动人口和产业向这部分地区的流入，要补齐在公共服务和基础设施等方面的短板，这也是中办国办在文件中明确提出来的，各个县城都应该抓住这次机遇。

二是，要顺应城市发展的客观规律，对于明显存在人口流失、产业衰退的县城，无论在行政区划还是资源配置上，都要做适度的调整，要减少这部分地区的公共服务政策。一些城市明显要衰落了，不能再像撒胡椒面一样进行大规模的基础设施建设和配套公共服务。否则，既可能吸引不到人口和产业，还会导致大量的资源和公共财政的浪费。

“乡村变成市”

《决策》：《意见》提出，要顺应县城人口流动变化趋势，引导人口流失县城转型发展。对此，您有怎样的看法？

倪鹏飞：现在的城镇特别是一些县城，也面临着衰退的挑战。

这也是由“聚中有散”导致的，虽然有散但不是全面的散，是在“某些区域的散”，但聚集是一直在持续地进行着。

我们看到，一些乡村人口向中心村聚集，中心村又向中心镇聚集，一些中心镇有可能向县城集聚。但是，如果县城出现产业衰退、资源枯竭、交通不变或者发展条件不好，就有可能在新一轮的“聚中有散”城镇化过程中，面临着衰退的挑战。

也就是说，城市化进入了“聚中有散”的阶段，县城城镇化实际上是存在着明显分化，一部分是迎来了重大发展的机遇，加快发展；另外一部分，也会面临衰退的挑战。

《决策》：要提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，重点应该把握什么？

倪鹏飞：过去强调城市化时说“城市群、都市圈成为城市化的主要形态”，乡村振兴现在强调的是“就地城镇化”，实际我把“就地城镇化”叫“村市化”，就是乡村变成市，总体也可以叫做乡村振兴。

如果城市群、都市圈是全国城市化的主题，那乡村振兴的主体是什么？抓住这一点，对我们下一步就地城镇化、乡村振兴和“村市化”都有重大意义。

那么，重点是什么呢？就是中心村和小城镇发展是乡村振兴的主体形态，它实际上是乡村“聚中有散”的落脚点。未来的中心村相对来说可能比较大，边缘的村就慢慢消失了，人口会聚集到这些地区，这个地区就慢慢变得跟镇一样了，小城镇就变成更高一级的中心村。这应该成为下一步乡村振兴主要的着力点，是乡村振兴的主体形态。