改革怎样才能行稳致远

望着眼前小田变大田后绿油油的稻田，全国人大代表、安庆潜山市黄铺村党委书记王绍南，淮南市谢家集区前瓦村党支部书记、村委会主任王军，都在思考着同样的问题：怎样才能将整村推进的小田变大田改革试点进一步推向深入？

一北一南的两个村，代表了安徽省不同的农田现状，不管是小田变大田，还是农业“大托管”，在安徽一产“科技强农、机械强农、增加农民收入”的“两强一增”行动深入实施的大背景下，都迎来了新的发展机遇。下一步，改革怎样才能更好地行稳致远？《决策》杂志记者深入安徽、江苏多地调研，对话专家学者，探寻背后的答案。

“钱”从哪里来

“最关键的还是‘钱’。”在乡村调研期间，多次听到这句话。

以黄铺村来说，该村计划利用3—4年时间，将6000余亩零散田块打造成大田，目前已完成首批1500余亩，共花费约800万元，平均每亩下来需要5000-6000元。与安庆市一江之隔的池州市，在贵池区莲台村，平整土地399亩，投入资金205万元，平均每亩也在5000多元。

具体到黄铺村来说，是怎么解决资金的呢？

今年4月，黄铺村被列为安徽省小田变大田改革试点，整合了高标准农田、“四宜”特色村镇、退宅还耕、美丽乡村、乡村振兴衔接资金项目、村集体经营性收入等，充分发挥“1＋1＞2”的放大效应，解决了“钱”的难题。

黄铺村是安庆乡村振兴的一张名片，2021年村经营性资产超6400万元，村集体经济年收入达810万元，自身发展较好，加之成为全省小田变大田改革试点，破解“钱”从哪里来的难题，相比其他村也较为容易。

但从目前来看，像黄铺村这样发展较好的村毕竟是少数，缺“钱”仍是大部分乡村推进小田变大田的主要难题。

潜山市农田建设服务中心主任董汪林给《决策》算了一笔账，目前，高标准农田建设项目亩均投虽然提高到2250元，中央投资标准没有增加，仍维持在1000元左右，省财政投资625元，而现阶段丘陵地区亩均投入需5200元，加上市县两级配套，缺口仍有2000多元。对于潜山市来说，地方财力有限，大面积开展小田变大田工作有一定的压力。

不同于皖南的丘陵地貌，皖北大多地势平坦，田块原本就相对整齐，规模也连片，开展小田变大田所需要的钱则要少很多。

以淮南市田地整理来看，前瓦村利用政府乡村振兴专项债进行田地整理，每亩花费470元；寿县小甸镇杨圩村村集体和服务主体利用银行贷款进行田地整理，每亩花费200元左右。

不同的地貌、气候，带来的土地平整费用相差明显，董汪林建议，在小田变大田的资金投入上，应在省一级统筹，分类型和分区域设定投资标准，根据地形、交通、光热条件、水资源利用、地力条件、零散程度、生产方式、生产成本、种植模式、农民种植意愿、劳动力情况等方面，对现有耕地全方位多角度的评价，分区域对现有（包括已建成的高标农田）耕地进行综合评价，区别不同地域不同条件的耕地，以此作为投资标准、投资方向的依据。

一直关注农村土地改革的安徽大学农村改革与经济社会发展研究院教授崔宝玉认为：“皖北小田并大田比较容易，成本相对较低，但皖南受到地理条件限制，整理比较困难，即使整理好，面积也相对较小。因此，改革必须要因地制宜，梯度推进，积累了一定的经验和资金后再全面推开。”

如何让土地流转更顺畅

“钱”固然是影响开展小田变大田工作的一个重要因素，但还要一个必要的先决条件，就是要先把农民手中的土地流转集中起来。

调研中发现，前瓦村和黄铺村之所以能够顺利推进小田变大田工作，一个必要条件就是两村群众基础好，经过前期的细致工作和充分准备，农民对于开展小田变大田工作大都表示支持。

“如果群众积极性不高，不支持小田变大田，这个工作是没法开展的。”从调研来看，一些乡村仍存在着群众积极性不高的现象。

比如，二轮承包时，每户按照家庭人口进行分地，有的农户在实际分地时多分了几分地，多出来的土地没有进行登记，一旦实施小田变大田后，农户会觉得自己耕种的面积减少；有的农户在靠近原承包地的地角或河堤路边，通过开荒增加了一些耕地，也认为小田变大田后，自己利益会受损。

还有的农户认为，原来自家承包地的地力、配套设施和位置比较好，合并后不一定能分到好的地块，自己的利益遭受损失，对小田变大田产生抵触情绪。

这些现象怎么去破解？

在黄铺村，如果农户愿意流转，则是实现“确权不确地”，探索“组界确界、户权确亩”土地流转机制，创新“户权确亩、消除四至”做法，大家都没有现实的田块界限，只有概念中的亩数；如果农户愿意自耕自种，黄铺村就在水利设施近、耕作条件好的区域整块划给“每户一块田”，这样就有效消除了规模化流转与个性化要求之间的矛盾。

在淮南市，探索出了三种大托管服务方式。针对愿意将土地全年委托的农户，村集体经济合作社提供“保姆式”全程托管服务；针对每年只想种一季水稻的农户，提供“租赁式”按季托管服务；针对不愿托管土地的农户，签订“代耕代种”协议，提供“管家式”全程机械化服务并按服务项目收取费用。

在苏北盐城，则是在“一户一田”基础上，自种农民在“靠家、靠路、靠河”位置，优先选择一整块田种植，集中成“自种区”；不愿继续种植的土地集中流转，“多户一田”形成“流转区”；在靠近“自种区”的位置因地制宜设立“预留区”，采取由家庭农场代种的方式，既示范引导小农户采用社会化服务方式种田，也为进城入镇农户未来返乡种地留下“蓄水池”。

在崔宝玉看来，目前大部分农户是愿意流转土地的，一些不愿意流转的，可以充分利用田地整理多出来的机动地，去调剂满足农户需求，提高农户的支持率。据测算，实现“田成方、渠成行，小田变大田”，同时撤埂、并沟后农田面积可增加3-8%。

尽管各地做法不一样，但遵从农民意愿，确保每家每户实际所承包亩数不变是原则。在此基础上，乡村干部及时上门做工作，动之以情、晓之以理，说服他们顾全大局、维护整体利益，也是比较普遍的做法。

四方联动的

利益链条怎样实现多赢

田地整理需要“钱”，农民土地流转需要“钱”，种粮大户在保粮食安全下，也要赚“钱”。

“如果种田大户赚钱了，大家都能有钱赚，如果大户不赚钱，这条联动链条就断了。”淮南市清源家庭农场负责人李友青告诉《决策》，种粮大户能不能赚钱，是农民、村集体、种粮大户、政府四方联动链条中最关键的一环。

随着安徽推进“两强一增”行动计划的持续深入，怎样去保障种粮大户的利益？

淮南市农业大托管中的保险托底，是一种可行的办法。在淮南，针对目前农业保险险种较少、供给不足的难题，安徽农管家农业服务公司积极协助推动保险公司，量身定制农业保险新产品，在国家政策性保险的基础上，叠加商业补充保险，提供的保障额度能够覆盖粮食种植收入因自然灾害、价格和产量波动而导致的损失，为种粮大户吃下“定心丸”。

目前，小麦每亩保额700元、水稻每亩保额1300元，让投保的农业生产经营主体“旱涝保收”，既实现了预期收入托底，也不会因赚不到钱而“跑路”。

当然，除保险托底外，种粮大户在稳粮的同时，也还有其他一些方式能实现增收。崔宝玉认为，种粮大户可以在粮食内部进行产业结构升级，提升粮食生产的专业化，推动粮食的品牌化、优质化。

种粮大户有钱赚，因为经营亏损而导致的“毁约弃耕”现象也就不会发生，但从调研的实际情况来看，“毁约弃耕”现象是少了，却又出现了农户的“毁约要田”情况。

“外面就业形势不好，加上疫情反复，有些外出农民回乡后，想要回流转土地，有些农民看到粮食价格上涨，要涨租金。”皖北一位种粮大户告诉《决策》，农民的契约精神和法律意识不足，是导致“毁约要田”现象出现的重要原因。

这种现象怎么去解决？“关键是要发挥村集体的组织引导、协调调节作用，让村干部或者村中有威望的人参与其中。”崔宝玉分析认为，种粮大户和农民直接沟通会比较难，必须由村集体去协调农户与种粮大户之间的纠纷。

从政府来看，不强推、不包办，在加强引导和指导，给予相应的资金支持同时，更要发挥基层自治和村集体经济等组织的作用。

在崔宝玉看来，安徽省级要在充分考虑皖南皖北的差异性和每一个环节的利益下，做好顶层设计，可以以县为单位，甚至以乡镇为单位，以项目实施的形式，制定改革流程。

种粮大户、农民、村集体、政府四方联动的利益链条，每一环都是促进改革成功的关键因素，缺了哪一环都运转不起来。