如何打造现代版“富春山居图”

如何打造现代版“富春山居图”，是当前各地乡村振兴中亟需破解的时代课题。

针对镇村规划建设管理问题，安庆市政协党组高度重视，组织精干专班，深入调研，实地走访了10个县（市、区）、15个乡镇、30个村，召开了18场不同类型的座谈交流会，举办了2期“宜协商”委员沙龙和委员接待日，发放问卷调查1322份，赴杭州、湖州、六安等地考察学习。

从调研结果来看，当前乡村面貌发生巨大变化，镇村建设发展取得了长足进步，但仍存在六大瓶颈问题，需要引起高度重视。

“上热下冷”认识浅

有些地方对镇村建设和管理长期持放任态度，“县级撒手、镇村束手、群众甩手”情况较为严重，“说起来重要，做起来不要”的现象仍较突出，村干部优亲厚友情况时有发生。

“头重脚轻”推动不力。中央有部署，省市见行动，但镇村级仍然“一推三晃”、被动作为，导致“电闪雷鸣热在上层，星星点点落在中层，不声不响扔在下层，无影无踪失在基层”。

“坐井观天”自我满足。习惯满足于市内横向对比，在借鉴先发地区经验上既缺眼力，也缺魄力，更缺腕力，从出台村庄规划编制规程的时间上看，落后于浙江近20年。

“急功近利”因小失大。系统观念不强，城乡统筹不力，片面追求短期效益，长远发展的目光较为短浅，导致现阶段自身发展空间严重受限。

“若有若无”规划缺

“无规可依”仍然突出。受“三区三线”划定规则调整影响，市县国土空间总体规划的娩出时间难以确定，直接影响下位规划编制。镇村规划编制缓慢、审批低效，有些县区规划编制完成率仅有2%，其中已通过审批的只占6.25%。

“有规难依”普遍存在。原城规、土规及其他专项规划之间不够协调，规划“打架”时有发生。“为了规划而规划”和“为了项目而规划”的情况极为常见，导致规划脱节无法实施，刚性约束严重不足。

“规划过时”屡见不鲜。上一轮规划编制时，有的将村庄规划片面等同于村庄整治规划，对产业布局、基础设施建设等规划设计过少，现阶段指导性不强。

“随心所欲”建设乱

建筑风貌特色不显。“兵营式”布局、“火柴盒”式建筑随处可见，千村一貌尤为突出；加上规划先天有缺陷，后天管控有空档，导致“夹皮沟、长蛇阵、骑路集”现象司空见惯。

质量安全令人堪忧。农民自建房施工普遍亲帮亲、邻帮邻，基本没有建设资质，安全意识淡薄，施工隐患突出，今年仍有不少新增动态危房急需改造。

违法建设仍未消除。农户一户多宅、超标准圈院等历史遗留问题较为突出。

“推诿扯皮”管理难

合力不强。资规、住建、农业等部门职权存在交叉，针对同一行为，或多头监管，或推诿扯皮，“握拳”执法的合力没有形成。受机构职能限制，城市管理无法向村庄管理延伸，管理存在盲区。

力量不足。全市131个乡镇中，仅47个乡镇建有下沉执法或委托执法队伍，执法监管无法实现全覆盖，管理成效大打折扣。

联动不够。基层组织和“乡贤五老”作用发挥有限，参与社会管理的积极性有待提高，“村民的事情村民管”氛围还不够浓厚。

“力不能支”保障弱

组织保障上，党建引领作用没有突出彰显。“主动抓、带头抓、靠前抓”的组织领导架构在县乡未有效建立，以“关键少数”引领“绝大多数”的标杆效应不强。

机制保障上，缺乏正反激励措施。部分地区“小集建”专项行动方案虽将“规建管”纳入目标绩效考核当中，但未同步出台详细标准和细则，操作性不强。

资金保障上，县乡财政统筹较弱。面对动辄数十万元的村庄规划编制费用，镇村承压巨大。

宣培保障上，针对性开展宣教培训次数较少、成效较差。问卷调查发现，仍有78.6%的基层群众反映对各类规划“看不懂、听不明”。

“惯性思维”待打破

产业意识上，大多走的是单一的发展路子，鲜有镇村成功打造三产融合发展范式，距离安吉余村等地镇村差距不小。

运营意识上，沪苏浙地区的部分农村拆墙透绿，推进村庄整治，想的更多的是乡村旅游；盘活闲置小学校舍，建设乡村振兴学院，想的更多的是发展培训业态。

市场意识上，镇村两级鲜有用工业化的思维推进现代农业发展，建好高标准农业设施，实现招引的现代农业市场主体“拎包就住”；鲜有村集体经济组织按照平台公司进行打造，推进实体化运营，实现村企一体发展。

项目意识上，鲜有县（市、区）为镇村发展进行较大规模融资，谋划较大体量项目，镇村建设和发展内生动力不强、市场竞争力较弱。

如何做好“第一道工序”

镇村规划建设管理是推动乡村振兴的首要环节。它既是热点问题，也是难点问题。必须按照中央有关要求，强化顶格推动，坚持规划“一张图”、建设“一盘棋”、管理“一张网”，持之以恒，持续打造现代版“富春山居图”。

其中，科学规划是第一道工序，尤为重要。镇村规划要在实效实用上下功夫，防止我们讲不清、群众听不懂、大家看不明。

首先，市县两级资规部门要坚持“求好不求快，进度服从实效”，划定好“三区三线”，推进好县（市、区）、乡（镇）国土空间规划的编制和审批，统筹好“多规合一”的实用性村庄规划编制，确保与上位规划、专项规划有机衔接。

其次，县区要坚持县域规划“一盘棋”思想，合理确定村庄布局，加强分类指导，按照“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、其他一般类”等确定编制定位和各类规范标准，注重农村古村落的保护；要结合退宅还耕、增减挂等项目实施，该拆的拆，该留的留，该建的建，不确定的先过渡，严禁违背农民意愿搞大拆大建。

镇村要建立规划编制团队驻镇、驻村的台账管理机制，广泛听取专业机构、专家学者、“两代表一委员”、基层能人、乡贤五老等各界人士的意见建议，规划编制的成果要简单明了，实行“前图后则”(规划图表+管制规则)，让规划成为群众自己的规划。树立“先规后建、无规不建”的思想意识，抓住乡村主要负责人这个关键少数，强化规划的约束力和执行力。

另外，镇村规划编制要注重产业空间的布局和土地的成片开发。落实规划“留白”机制，为镇村产业发展、项目落地预留机动空间。

乡镇规划要分类定位，重点特色乡镇规划要布局好产业发展空间，在项目用地、资金投入等方面优先保障，向规划要生产力。其他乡镇规划时，要根据资源、人文历史等禀赋，宜商则商、宜农则农、宜工则工、宜游则游，围绕主导产业布局好弹性空间。

村庄规划要找准三产深度融合点，明确好发展路径，确定好产业项目，布局好产供销，以及农文旅、农商旅，甚至农商文旅体融合等发展空间。在不改变村级集体产权边界的前提下，突破区域限制，强化多村农业产业规模化发展，形成一村带数村、多村连成片的产业发展格局。

目前，安庆市委、市政府高度重视，强力推进镇村规划建设管理工作，市委明确提出“村要自然、镇当城建、县城现代化”要求，市政府和相关主管部门相继出台要求具体、操作性强的规范性文件，为破解镇村发展的难点和堵点问题提供了新招数、开启了新打法，全民共建、共治、共享的氛围愈发浓烈，安庆特色的现代版“富春山居图”定能在全市上下戮力同心中加速实现。

（作者为安庆市政协党组副书记、副主席）