科研经费“包干制” 试点了什么

2022年以来，四川、北京、广东等地纷纷发布深改意见，启动科研经费使用“包干制”试点。

过去，科研项目经费使用普遍采取预算制，即科研经费要严格按照预算要求来使用，被科研人员诟病：“买酱油的钱不能买醋”“拿做工程的办法来做科研”，甚至“要做课题组长，先要学会财务”。

让基础科研经费使用更灵活，让科研人员拥有更多自主权，成为“包干制”改革的重要目标。从各地试点情况来看，能否以“包干”为突破口建立新型科研管理制度？

不是“一包了之”

2019年《政府工作报告》提出，“开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。”科研经费使用“包干制”正式成为国家层面的顶层设计。此后，很多省市陆续开始实践探索。各地试点的主要做法，基本都包括以下几个方面。

一是对科研项目实行定额资助，项目申请人不再需要编制项目预算；二是下放经费管理责任到试点单位，在符合规定前提下，试点单位和项目负责人可自主决定、统筹使用经费；三是项目完成后，项目负责人需要编制项目经费决算，试点单位审查后，报经费下拨单位备案；四是项目建立结果导向评价机制；五是建立“负面清单制度”，提前列出禁止性开支项目，包括普遍性禁止条款和具体性禁止条款。

从这些做法可以看出，“包干制”并不是把科研经费使用权完全下放，“一包了之”，更不是国家对经费如何使用都彻底不管了，项目负责人想怎么用怎么用。“包干制”是科研经费使用管理制度体系的一个重要部分，“包干制”的实施有其他方面配套制度的支撑和配合。

“包干制”只是科研经费管理方法的改变，目的是为了最大程度激发科技人员的创新活力，最大程度激励科技创新成果的产出。“包干制”在赋予科研项目负责人自主权的同时，也要保证经费使用的合法、合规、合理。

各地试点一个共同基本特点是：把减少管理与优化管理有机结合起来。传统科研经费使用管理办法，对经费如何使用管得多了，因此“包干制”旨在减少对经费使用结构和比例的管理限制。

减少管理，更多地赋予科研项目承担机构和项目负责人，这是对项目负责人的赋权赋能，也是对项目负责人的信任理解，更加贴近科技创新的本质和规律。

管理部门通过营造环境、提供支持，使得科研人员能够长期、专一、跟踪相关领域的研究，鼓励探索长期之用甚至无用之用，而不只是刺激短期之用，真正开始抓住了创新的源头活水。

信任不能完全替代监督。责任和权利是统一的，有权利必然有责任，有责任必然受监督。减少管理并不意味着一放了之，而是同时和优化管理结合起来。

优化管理主要体现在两个方面：一是分类管理，二是精准管理。分类管理是指，根据科研项目性质和特点，对科研项目经费使用办法实行分类管理，对自由探索型、不确定性比较大的科研项目实行“包干制”，对任务导向型、确定性比较强的科研项目仍然保持过去的管理办法。

传统科研经费管理重管过程、管细节，现在精准管理是管结果、管绩效。实行“包干制”的科研项目，一方面要强化结果评价，另一方面也要有科研项目决算表，在科研项目结项时提供经费支出情况材料。把项目产出结果和经费使用结果作为科研经费使用效果评估的基本依据，对结果精准管理。

“包干制”可以无预算表，但一样要有决算表。

应对科研不确定性

从试点来看，科研经费使用“包干制”最大的创新之处在于：在定额科研经费总数的前提下，不再设细分支出项目类别结构和比例，赋予项目负责人经费一揽子使用的自主权。

“包干制”在很大程度上破除了传统科研经费“结构—比例制”管理方法。过去，科研经费的具体支出项目都有比较明确的规定，一方面有支出结构限制，各类支出项目类别有比较明确的要求；另一方面有各项支出有比例限制，各类支出项目类别都规定有一定的比例。

支出结构和支出比例，通常是在科研项目申报时已经确定的，填写申请预算表时必须保持一致。无论是支出结构和支出比例都有很强的管理刚性，一旦确定就很难调整。

“结构—比例制”管理方法主要特点是：人员费用占比小，设备费用和交通调研等费用占比大。而且，即使有一些劳务、咨询等人员费用，但项目负责人能够直接领取的人员费用通常几乎没有。这样对科研工作人员既是一种规范，也是一种约束。

“规范”意味着许多科研项目往往都需要一定的设备投入、原材料购买、试验费用、调研费用等物质类支出，才能保证科研成果产出。“约束”意味着防范将科研经费转为个人消费，影响科研项目产出。

但这种管理办法中，人员费用支出特别是项目负责人绩效费用支出，比例没有或者很低，使得项目负责人的脑力劳动和科研创新的价值很难体现出来，导致一定程度上降低科研人员的积极性、主动性和创造性。另外，从实际情况看，在经费报销中也出现了一些灰色情况，给科研人员和经费管理单位埋下不可控的管理风险。

科研活动旨在探索未知，需要把经费投入到什么地方、投入多长时间、投入效果怎样，都带有比较大的不确定性。因此，随着时代发展，传统管理办法越来越不适应新时期科研创新活动的特点，迫切需要调整和改革。在这种情况下，“包干制”应运而生。

“认人”与“认机构”

“包干制”有适用范围和边界所在，并不是所有的科研经费项目都适用这一方法。总结试点经验看，适用范围主要有两种情况。

一种是人才类和基础研究类科研项目。人才类项目的最大特点是“认人”，主要是获得某一类型人才称号的科技人才。项目资助和科研经费，主要目的是服务有潜力人才的长期发展，可以一定程度减少高潜人才的后顾之忧。基础研究类项目则具有研究周期长、成果产出不确定等特点。这两类科研项目一类从“人”的角度，一类从“事”的角度，比较科学地抓住了科研规律。

另一种是“认机构”，特别是信誉好、成果突出、内部科研经费管理规范的机构。“包干制”下放的管理权限，机构能不能接得住，下放后可能的结果是什么，这些都需要试点前考虑周全。

在具备一定条件的机构进行试点，有利于减少管理风险。对某一科研机构实施一揽子“包干制”，财政部门“一头一尾”管理科研资金，即：财政部门控制科研经费预算数，项目实施后开展绩效评价，中间环节由具体科研机构自主制定资金管理办法，自主组织项目申报、自主确定项目、自主核定项目资金额度，赋予其充分的科研经费管理权。这一类试点放权的步子迈得更大，对机构的科研管理能力提出更高要求。

科研经费使用“包干制”试点要取得预期效果，需要一整套配套制度加以保证。特别是建立一定的容错纠错制度。科研创新活动的不确定性，决定了个别经费开支可能存在一定的模糊性和争议性。可以建立针对模糊行为的首次提醒机制，不规范行为的建议规范机制和失误行为的容错纠错机制，在一定边界内宽容包容科研人员非故意的不规范行为和失误行为。

在试点中，上级管理机构可以选派相应领域的专业管理人员，下沉到某一类型机构，以适当的形式、适度参与机构的管理。通过人员下沉实现管理的下沉，上下统筹，共同探索提高科研经费使用效率效益的新办法新举措。

（作者为：中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部教授）