如何重塑城市独立工矿区

在广大资源型城市，一些长期从事矿产资源开采的区域，在发展中逐渐形成经济社会功能相对独立的生产生活区。因为远离主城区，这些区域在产业转型、公共服务上存在突出矛盾，被誉为“城市孤岛”。
党的二十大报告提出，要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益；健全基本公共服务体系，提高公共服务水平。加快推进独立工矿区改造提升，有助于让全体居民共享现代化建设成果，增强人民群众获得感幸福感安全感，意义重大、责任重大。
独立工矿区的“前世今生”
新中国成立伊始，国家各种矿产资源极其紧张，导致国防工业和与民生紧密相关的轻工业处于“无米之炊”的状况。为此，在社会主义改造时期，党中央和国务院着手对旧中国的矿产开发加工业进行改造，引入苏联的设备与开采技术，发现了一批新的矿产资源富集区域，新建与扩建各类矿井，为我国新时期社会主义建设提供了有力的保障，也逐渐形成众多独立工矿区。
独立工矿区作为重要的能源资源供应地而兴起，输出了大量重要的矿产资源和专业技术人才，为国家经济建设做出了重要贡献。然而，在我国经济新发展阶段和高质量发展要求的大背景下，绝大多数独立工矿区资源储量大幅衰减，经济发展难以为继，生存环境十分恶劣，地质灾害易发多发，失业人口居高不下，居民生活异常困苦，基础设施陈旧破败，城镇功能极不完善，体制机制矛盾凸显，发展空间严重不足。为此，中央领导曾专门作出重要批示，并在2013年全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上作出专门部署，要求国家发改委将独立工矿区纳入资源型城市可持续发展政策支持范围，会同有关部门统筹规划、分步推进，逐步解决独立工矿区基本发展条件和矿区群众基本生活保障问题。
目前纳入全国重点研究的150多个独立工矿区，涉及23个省市区。从全国来看，根据矿产资源的富集程度，独立工矿区在中部和西部地区分布最为密集。从独立工矿区与邻近的地级行政区中心城市距离看，平均距离约为46公里。从安徽省来看，全省共有15个独立工矿区亟需改造提升，涉及8市、11个县（市区），总面积396平方公里，2021年底常住人口28.3万人。
改造提升的“铜官路径”
狮子山独立工矿区位于安徽省铜陵市铜官区，依托1958年设立的省属大型矿山企业铜陵有色狮子山铜矿逐步形成，面积约13.6平方公里，常住人口2万人，在安徽省独立工矿区中比较具有代表性。自2020年纳入资源型地区转型发展中央预算内投资支持范围以来，铜陵市大力实施独立工矿区改造提升工程，不断探索创新发展模式和体制机制，着力优环境、惠民生、促发展，逐步走出一条独具特色的独立工矿区转型发展新路子，工作经验获得国家发改委专题推介。具体而言，主要有以下做法。
首先是聚焦体制机制，夯实改造提升基础。深化省市区三级联动，按照“省级统筹、市区共建、区企联合”的模式，省发展改革委牵头成立省独立工矿区改造提升工作专班，协调解决工作推进中遇到的困难和问题。市、区两级成立了狮子山独立工矿区改造提升领导小组，建立“铜陵市人民政府—铜官区人民政府—狮子山独立工矿区改造提升领导小组—各独立项目法人”的四级领导组织体系，市、区、企业三方协同推进工矿区改造提升。拓宽资金渠道，实行“企业自筹+银行融资+政策配套”资金争取联动机制，汇集各方面资金，成功争取独立工矿区改造提升中央预算内投资2.55亿元；工矿区内土地实施收益封闭运行，土地出让金扣除上缴省级资金后全部用于独立工矿区建设；深化与获得政策性银行（国开行）、国有银行（农业银行）、股份制银行（徽商银行）务实合作，累计获得银行贷款授信18.28亿元。强化土地保障。突出规划引领，调整优化矿区城市发展和产业发展空间布局，矿区内城镇建设用地指标增加2665亩。盘活存量资源，铜陵有色集团公司和321地质队在独立工矿区范围内，除生产厂区以外的生活性用地等土地均移交政府处置。同时，将独立工矿区范围内新增城市建设用地，纳入新一轮国土空间和城市建设规划统筹考虑。
其次是聚焦民忧民心，不断增进民生福祉。高标准实施避险安置工程。按照“科学规划、节约用地、方便生产生活”原则，采取市场化安置与集中安置相结合方式，建设青霞路周边居民避险安置、地质灾害区移民安置、新华山矿周边居民避险安置等项目，实现地质灾害区内居民应搬尽搬。优化提升公共服务设施。持续推进工矿区范围内老旧小区、棚户区、雨污水管网改造提升工程，规范管理工矿区老旧房屋，逐年对老旧房屋进行维修加固，独立工矿区邻里中心建成投用。强化优质教育资源向狮子山独立工矿区倾斜，从主城区选拔学校中层管理人员、教师交流到独立工矿区任职、任教。推进全域采矿塌陷区治理。开展矿区历史遗留受损矿山基本情况调查，全面掌握采空区、露天采坑基本情况，大力推进矿山地质环境修复治理，实施采矿塌陷区地质灾害治理工程、新华山周边矿区生态修复工程等重点项目，推进解决工矿废弃地、尾矿库等历史遗留问题。
三是聚焦产业升级，激发内生发展动力。推动制造业提质增效。以工矿区内国家级狮子山高新区作为主要载体，围绕铜基新材料产业，积极发展光电信息、先进装备制造等战略性新兴产业，打造“树脂粒料-电工薄膜-薄膜电容-储能装备”等为主体的薄膜电容产业园。2022年，铜官区跻身全省制造业发展综合10强区，产值超亿元企业达26家，新开工制造业投资、高技术产业投资分别增长291.7%、140.7%；狮子山高新区在安徽省园区综合考评中位列第17位、较上年上升10位。提升平台发展能级。全面推动“标准地+拿地即开工”改革，6宗665亩工业用地全部以“标准地”模式出让，10个工业项目实现“拿地即开工”。大力盘活低效闲置资产，加快推进“腾笼换鸟”和“二次招商”，中熹科技产业园闲置存量资产盘活经验被国家发改委作为典型案例宣传推介。深化工业企业亩均效益评价，实施亩均效益评价2.0版，亩均工业税收达34.2万元/亩，同比增长38%。高效推进招商引资。整合优化区内6大重点产业链，攥指成拳构建大招商格局，狮子山高新区全年新签约亿元以上产业类项目50个、同比增长58%，引进省外内资90亿元、同比增长50%。其中，聆达股份年产20GW高效光伏生产基地暨绿色能源产业基地项目正式开工。这是铜官区招引的第一百亿级项目，将助力全区在新能源赛道上提档加速、行稳致远。总投资60亿元的至信搏远新能源电池用铝塑膜项目刷新了建区以来单体投资纪录，赛得利水刺无纺布等46个项目当年签约、当年开工。
最后是聚焦产城融合，打造宜居宜业新区。完善矿区路网结构。按照“以产兴城、以城促产、产城一体、融合发展”模式，以狮子山独立工矿区为基础，以高新区为工业经济核心，实施铜井路东延工程、狮子山独立工矿区路网建设工程、狮子山老城区循环道路改造提升工程，打通矿区与主城区的连接通道，加强与主城区以及东部城区的联络，共享核心城区服务资源，实现与中心城区高效连通。提升就业保障能力。大力实施狮子山独立工矿区失业矿工就业街区、狮子山科技创业园二期、狮子山高新区5G通信科技产业研发中心等一批重点接续替代产业平台项目，建设“三公里”就业圈，可为独立工矿区提供超过5000个就业岗位，城镇居民人均可支配收入由2020年49616元增长到2022年56049元，年均增速6%。优化民生配套设施。建成狮子山老年助餐点和老年食堂，新改扩建小学、幼儿园、养老服务中心、卫生服务中心各1个，新增校舍6818平方米、学位750个、养老床位135张，改善工矿区公共医疗保障水平，提升居民生活幸福指数。
探索可持续发展的未来
当前，独立工矿区在加快培育接续替代产业、完善基础设施建设、统筹修复生态环境等方面仍存在财力保障亟需破难、接续产业亟需破局、历史欠账亟需破题等一些问题。要推动“城市孤岛”的破茧重塑，需要省市县（区）三级联动、形成合力，具体而言有以下三个方面建议。
首先是多方共担平衡资金。完善“中央+省级”财政配套支持，设立省级支持独立工矿区专项资金，在中央预算内投资支持基础上，配套一定比例资金，适当提高棚户区和老旧小区改造等省级专项资金倾斜支持独立工矿区的资金额度，通过省市共担加大对独立工矿区基础设施建设、生态环境治理、接续产业发展等领域投入力度，同时积极争取全省更多独立工矿区纳入国家政策支持范围。深化与国开行安徽省分行合作，建立独立工矿区改造提升低利率专项融资，省级财政给予专项贴息支持。
其次是多重保障供给用地。坚持“一地一策”“一企一策”，针对独立工矿区内归属于省属国有企业资产，出台具体细化政策，依法依规支持工矿区内避险安置、棚户区改造、路网建设需要腾退住宅和生活配套等非生产性用地及长期闲置资产尽快移交地方政府，保障有效投资用地和社会事业发展。在政策范围内，大力支持废弃矿山建设用地等修复治理后转换为城乡建设用地资源，给予独立工矿区专项使用。
最后是多元模式发展产业。结合独立工矿区资源禀赋、承载能力和8市、11县（区）自身发展基础等，强化独立工矿区改造提升差异化调研指导，分类推进城市功能拓展、产城融合成长、产业升级承接、易地转型发展等功能区，依据空间、区位等条件，统筹空间面积较大的独立工矿区发展多个功能区，空间范围较小及“飞地型”独立工矿区适时进行功能整合，分类探索“一区分多功能”“多功能合一区”模式，避免“贪大求全”“一刀切”，因地制宜做好相关产业项目规划储备、技能型人才引育培育等，加速推动独立工矿区“城市孤岛”现状改变。
（作者系中共铜陵市铜官区委书记）