广东为何“猛攻”县域经济

大动作。

近日，广东首次从省级层面系统性直接面向县（县级市）开展批量放权，将60项省级行政职权调整由有关地级以上市和县（市、区）实施。

这呼应了2023年以来，广东提出县域经济振兴的工作布局。此前，广东发布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干措施》，推动产业向县域转移、因地制宜提升县域产业支撑能力。

广东为什么要猛攻县域经济？又将如何为县放权？

区强县弱

改革开放初期，广东“四小虎”（东莞、中山、顺德、南海）创造了广东县域经济发展的辉煌，利用当时的政策优势和区位优势，大力发展专业化的民营经济和出口导向型的外贸经济。

这也形成了广东县域经济发展的“珠江模式”。时至今日，“四小虎”完成了城镇化的蜕变，全国第一经济大省至今只剩下一个百强县。

2023年，广东重提县域振兴并且将其赋予前所未有的重视程度，这也凸显了广东目前县域经济发展形势的压力。

从省内看，在广东122个县级行政区划单位中，“区”扮演着“长板”角色。2022年“中国百强区”榜单中，前三甲均位于广东，前十强中广东独占8个。

然而，县域却是另一番风景，它们广泛分布在粤东西北地区，成为广东“欠发达地区”。

在众多县域中，位于惠州的博罗县表现最佳。2022年，博罗县GDP为801.39亿元，是广东省唯一的百强县。

但若从全国对比来看，博罗县仍有不小差距。例如，苏州昆山市早已成为全国首个GDP突破5000亿元的县级市，全国已有超过40个“千亿县”。

广东县域经济相对弱势的局面，一定程度上与行政区划调整相关。21世纪以来，广东共有约20个县“撤县设区”。珠三角经济强县在过去资源、区位和政策的优势下，工业取得了快速发展，随后通过“撤县设区”成功迈入城镇化。

然而，这样的模式并不适用于广东普遍的县域。

对广东非珠三角的县域而言，产业结构不合理，发展定位不明确、投资吸引力不足是制约发展的主要难题。广东省内县域多位于粤东西北地区，一方面粤东西北地区整体发展水平与珠三角地区差距较大，工业经济规模较小、竞争力不强，尤其是在北部生态发展区中，部分县域受限于地理条件与历史因素，发展基础薄弱。

另一方面，部分位于粤东西北地区的县域还面临着人口流出的痛点。以河源市为例，下辖龙川县2021年常住人口与2010年第六次全国人口普查相比，十年共减少超过10万人，河源市中仅源城区常住人口正增长，其余县人口均为负增长。

回顾过去20多年，广东以产业转移作为区域均衡发展的重要手段。源自韶关的“南雄模式”正是从“双转移”产业园的经验上提炼而成。2008年起，广东首个精细化工产业园落地南雄，同时通过发展当地特色的资源加工，南雄的经济得到了快速的发展。

但单纯以产业转入的方式进行帮扶，出现了盲目“拉郎配”和“乱点鸳鸯谱”的现象，导致一些企业“水土不服”。比如清远在接受大量佛山陶瓷企业后，环境污染一度变得严重，隐形的合作成本反而上升。

在产业转移园建设中，粤东西北地区也往往面临着缺乏宏观规划、建设资金缺口较大以及用地指标不足等问题，制约着广东县域经济发展。

事实上，粤东西北如果只承接珠三角的淘汰产业，并不具有可持续的造血功能。如今，广东谋求的是在产业共建中，建立稳定需求和可持续回报。

处于粤东地区的汕头、汕尾和揭阳多年坚持不懈地全面融入珠三角。特别是汕尾通过与深圳合作成立深汕特别合作区，以创新的“特区飞地”合作模式融入粤港澳大湾区城市群建设。自2011年以来的短短12年内，合作区计划投产产值从百亿级跃至万亿级，并迅速崛起以电子信息、新材料、新能源、智能制造为主的先进制造业集群。

粤西的阳江、茂名和湛江则从绿色石化、绿色钢铁、海工装备等上游产业切入珠三角地区发展高端制造业；粤北地区也大力发展新材料等特色产业，形成贯通城乡、联接工农、链接湾区的绿色生态经济体系。

“最大的潜力板”

当珠三角的经济总量已经可以比肩世界先进经济体时，经济的发展速度必然趋缓。而后发县域正是未来广东经济增长最大的潜力板。

近年来，广东省经济总量与第二的江苏差距慢慢缩小。广东要稳守经济第一大省的地位、保持稳定的增长是经济高质量发展的基础。而促进县域经济发展正是广东实现高质量发展和共同富裕目标亟待突破的关键节点。

从全国来看，广东面临浙江、江苏的贴身竞争。后两者不仅富，而且相对更均衡。

目前，广东省县域经济总量占GDP大约为12%，但是在东部省份，县域经济占比约40%，中部省份也达到30%。假设广东县域经济在“十四五”时期占比升到20%，这将为广东带来超过1万亿元的GDP增量，接近一个东莞的经济总量。

“产业是县域发展的重中之重，有产业才能有经济价值。”当前，广东县域经济的核心在产业，产业链的优化与稳定将成为未来县域经济发展规划的重点。“十四五”期间，广东在全省范围内将认定100个左右产业集群，引导和支持地方培育一批市级集群，并将集群定位设置在了县级区划范围，打造县域经济发展主引擎。

与此同时，随着城乡一体化发展战略的深入推进，县域作为城市和乡村的重要连接点，如何与城市资源对接，加快城乡协同发展，也成为广东县域经济高质量发展需要突破的关键。

县域链接两头，同时也卡在中间。从体制机制上看，县级行政区既缺乏统筹各镇、村和各部门的能力，又缺乏必要的动力和压力。

例如，针对产城村融合发展、绿美城乡规划、交通网点和基础设施建设等“跨镇跨村”问题，目前镇村两级缺乏能力解决制约村一级发展的诸多问题。只有由县一级承接省市两级赋予的统筹谋划镇村发展的权限，才能形成省、市、县三级资源向镇以下基层常规性下沉的制度，也更有利于以县为主体，差异化地规划建设不同类型的乡镇。

如何为县放权

从近期释放的信号来看，改革的配套将有力破解上述问题，从而为广东城乡区域协调发展创造可能。

广东明确，在“百千万工程”实施中，将突出改革创新，推动扩权赋能强县，深化镇街体制改革，抓好城乡融合发展体制机制改革，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，激发县镇村发展活力。

近期，广东更直接面向县（县级市）分别委托30项、下放20项、优化审批管理流程10项，涵盖投资、用地、用林、交通、生态环保、文化旅游等领域一批含金量较高的职权事项，其中有18项选取部分承接基础较好的县（市）开展试点。

例如，产业转移工业园建设方面，合作园区事权和财权已经有一定突破。事权方面，园区级别可上升到省级产业园，支持符合条件的产业转移合作园区申报设立省级经济特别合作区，给予倾斜支持，并根据发展需要下放有关省级经济管理权限。财权方面，广东首次支持通过共建产业转移合作园区“园中园”，实现共建双方分税制，支持帮扶城市平衡投入，促进帮扶的可持续性。

这将为各县发展提振信心和注入动力。

博罗县在2023年初宣布，要力争今年GDP突破900亿元，明年挺进GDP千亿县行列，到2025年进入全国百强县65位左右。届时，广东也将实现“千亿县”零的突破。

诸如四会、惠东、高州也正加快向千亿县迈进。一个新的广东县域经济版图正在呼之欲出。

（作者系本刊特约撰稿人）