农村土地制度改革中,宅基地改革最为独特、最为敏感,触及到深层次矛盾和重大利益调整。
作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点地区,浙江省德清县抓住“宅改”这个农村综合改革“牛鼻子”巧妙用力,进一步放活宅基地使用权,创新闲置宅基地和闲置农房盘活方式,推动实现农村“闲房变钱袋、村落变平台、家业变产业”。
2020年新宅改以来,德清县共盘活利用农村宅基地6817宗、781亩,闲置农房129万平方米,推动村集体经营性收入年均增长24.3%、农村居民人均可支配收入年均增长9.0%。
改革背后的驱动力
德清县位于浙江省湖州市,临近上海、杭州,区位优越。2010年以来,德清县乡村旅游、民宿、农村电商等产业蓬勃发展。随着越来越多的产业落地农村,面临的问题是:土地供应问题怎么解决?
我国实行城乡二元土地制度,农村土地为集体所有,在吸引投资、发展产业等方面存在制度障碍。一方面乡村产业发展面临很大的用地需求,另一方面农村存在大量闲置宅基地无法盘活利用,这个矛盾成为农村宅基地改革的重要挑战。
当时,德清县有两种不同声音。一种认为宅基地只能由集体成员享有,长期租赁就是变相买卖,应当禁止;另一种认为农房闲置也是一种资源浪费,只要农户、企业愿意,政府大可不必干涉。最终县政府达成共识,“变”比“不变”强,创新比固守好。
面对市场自然发育的新事物,县政府顺势而为,保护了创新。于是,早在10多年前德清县就开始在推动“宅改”。改革带来乡村产业快速发展,特别是民宿业进入黄金发展期,德清县涌现出一大批民宿品牌,引领了国内民宿业发展。
2015年开始,改革上升到国家层面。经全国人大授权,33个县(市、区)试点农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革“三块地”改革,也被称为第一波“土改”。德清县位列试点县之一。
2018年是“宅改”的又一关键节点。这一年,中央一号文件明确指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。”
在试点中,德清县出台了全国首个基于“三权分置”的《德清县农村宅基地管理办法(试行)》,开启了一系列具有实质意义的改革。比如,宅基地使用权与其地上房屋使用权一体,需一并抵押、出租、转让;允许资格权人将依法取得的宅基地使用权通过出租、转让、合作等方式流转给其他组织和个人,用于兴办农村新产业、新业态。
“宅改”牵一发而动全身。德清县在试点中持续大胆探索,出现了以官方文件形式明确“户”的定义、探索宅基地资格权、跨乡镇全域土地综合整治等“宅改”创新成果。具体实践中,德清县按照“一户一宅、限定面积”的原则,创造性地设置了“农村宅基地资格权登记簿”,并向农户颁发“农村宅基地资格权登记卡”。
2020年开始,中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》,104个县(市、区)和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。新宅改试点,德清县同样纳入其中。
2020年12月,德清县颁发全国首批“农村宅基地资格权登记证”。由“卡”升格为“证”,意味着对农户宅基地资格权的正式确认。
作为试点县,德清县一直在稳慎推进“宅改”,这是基于内在需求所驱动的“我要改”。为乡村产业发展扫清制度障碍,是德清“宅改”的重要驱动力。
改革“下半场”:数字赋能
2022年以来,德清县深化宅基地改革,实施百村万幢(套)农房盘活利用工程,进一步释放改革红利。目前,已盘活闲置宅基地(农房)4248户1339亩,实现农户增收1.1亿元,盘活农房价值18.3亿元。
事实上,从2022年以来,德清县宅基地改革已经进入“下半场”。如果说改革的“上半场”是盘活利用闲置宅基地和民房发展乡村经济,那么“下半场”的看点就在数字赋能。
德清县按照“好风景+闲置农房+新宅改→助力新经济”的思路,摸排整理出一批农户自愿流转的闲置农房,招引一批数字、文化、电商、创意等新产业、新业态企业,带来一批数字产业经营管理类和专业技术类人才,让每一幢闲置农房成为一家新经济企业,每一个村庄成为一个新经济产业园。
德清县建成了浙江首个农村宅基地综合管理信息系统——“宅富通”。以宅基地数据库、宅基地管理信息系统、闲置宅基地和闲置农房流转交易系统“一库两系统”为核心,利用数字化手段固化宅基地制度改革成果,推动实现部门间、数据间、应用间的“多跨协同”,创新探索数字化赋能宅基地制度改革的有效途径。
德清县打通自然资源、住房建设等部门的宅基地基础数据成果,建立宅基地基础数据库,装载到“德清农宅调”APP。同时将宅基地数据库融入浙江省一体化智能化公共数据平台,实现一库修改、多库同步。实现“宅富通”应用与不动产统一登记、数字乡村一张图等系统间的深度融合,数据双向共享,业务功能集成,将宅基地相关的“信息孤岛”连成“数据大陆”。
“三权分置”改革完善了宅基地管理制度,而“宅富通”系统则将宅基地管理制度转化为数字语言、固化为线上流程,围绕信息决策、审批监管、系统集成三大领域,打通了宅基地信息不全、审批监管不畅、服务效能不高三大“痛点”,让数字化融入农村宅基地管理肌理,激活改革新动能。
“宅富通”子系统“闲置宅基地和闲置农房流转交易系统”,采用实景三维、VR技术、现场照片对闲置宅基地和农房进行直观立体展示,让潜在客户“身临其境”地查看农房构造、内部实景及周边环境。提供乡镇、村域内特色展示功能,可全方位展示区域内美食美景、乡村乡貌等,为提升宅基地及农房附加值、增加农民及集体收益提供高效便捷的支撑。
截至目前,德清县“宅富通”系统已盘活闲置宅基地(农房)1339亩、4248户,招引落地项目16个、在谈项目23个,总投资超6000万元,涵盖数字经济、文化创意、咨询服务等10余类新业态,带动农户增收1.1亿元。
“要让每一幢闲置宅基地(农房)发挥最大的优势与产出,让更多的农民奔跑在富裕富足的‘赛道’上。”这是德清县提出的目标和口号。
改革成功的“秘诀”
“宅改”事关农民切身利益,十分敏感和复杂,历来“稳慎推进”都是主基调。而德清县改革一直平稳顺利地推进,其成功的“秘诀”是公开透明。
从政策制定意见征集、宣传公布,到入户解读,德清县把政策传播贯穿于宅基地制度改革实施全过程,提升“宅改”过程透明度和群众参与度。
在制定改革方案中,德清县通过政府网站、专家论证、多方座谈等渠道,运用一年时间全面征求村集体、农户企业、民宿业主、乡贤专家等意见,形成从管理、审批、监管、利用、盘活、流通等农村宅基地全生命周期管理模式。
德清县充分发挥基层政务公开“一镇(街道)一专区,一村一站点”的阵地作用和强村公司“一村一策”项目带动作用,运用公告栏张贴、村委广播、专区咨询、入户动员等方式,开展“宅改”政策专项线下解读活动。通过与农民面对面口语化解读宅改新政、“宅富通”手机下载实操演练等方式,化生硬政策解读为实地场景解说,切实帮助农民了解和运用改革惠农新政。
“宅改”能否真正落地,监管审批是关键。德清县通过空间治理数字化平台,全面摸清全县农村宅基地家底,分析汇总形成专项数据库,嵌入“宅富通”应用平台,形成宅基地综合信息“一张图”。主管部门可进行后台统计分析,为科学决策和规范管理提供支撑。
在宅基地审批中,德清县建立“农民建房一件事”服务机制,打通“宅富通”与“浙政钉”“浙里办”平台,建立农村宅基地“三权”管理申请、审批、监管、巡查、登记、办证等全流程掌上办理模式。
针对农宅违建问题,德清县发挥农户主观能动性,鼓励农户进行监督举报,监管人员通过“红黄绿”三色动态预警平台、手机应用“宅小巡”等数字治理平台第一时间“接单、派送、处置”,促进农宅违建“靶向治疗”。
在盘活闲置农房资产中,农房来源和“挂牌”交易透明规范。农户在线提交自家闲置房源信息或村集体代提交后,平台根据办证情况对农房进行“红黄绿”三色赋码(红色是已办产证已抵押,黄色是未办产证,绿色是已办产证无抵押),绿码房源可公开发布。镇(街道)、村委对房源合法合规性、资料真实有效性等线上审核,规范闲置农房来源,并线上“挂牌”公开流转,保障农房信息安全公开、交易可靠。
(作者单位:安徽财经大学财政与公共管理学院)