浙江德清“新宅改”调查

农村土地制度改革中，宅基地改革最为独特、最为敏感，触及到深层次矛盾和重大利益调整。

作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点地区，浙江省德清县抓住“宅改”这个农村综合改革“牛鼻子”巧妙用力，进一步放活宅基地使用权，创新闲置宅基地和闲置农房盘活方式，推动实现农村“闲房变钱袋、村落变平台、家业变产业”。

2020年新宅改以来，德清县共盘活利用农村宅基地6817宗、781亩，闲置农房129万平方米，推动村集体经营性收入年均增长24.3%、农村居民人均可支配收入年均增长9.0%。

改革背后的驱动力

德清县位于浙江省湖州市，临近上海、杭州，区位优越。2010年以来，德清县乡村旅游、民宿、农村电商等产业蓬勃发展。随着越来越多的产业落地农村，面临的问题是：土地供应问题怎么解决？

我国实行城乡二元土地制度，农村土地为集体所有，在吸引投资、发展产业等方面存在制度障碍。一方面乡村产业发展面临很大的用地需求，另一方面农村存在大量闲置宅基地无法盘活利用，这个矛盾成为农村宅基地改革的重要挑战。

当时，德清县有两种不同声音。一种认为宅基地只能由集体成员享有，长期租赁就是变相买卖，应当禁止；另一种认为农房闲置也是一种资源浪费，只要农户、企业愿意，政府大可不必干涉。最终县政府达成共识，“变”比“不变”强，创新比固守好。

面对市场自然发育的新事物，县政府顺势而为，保护了创新。于是，早在10多年前德清县就开始在推动“宅改”。改革带来乡村产业快速发展，特别是民宿业进入黄金发展期，德清县涌现出一大批民宿品牌，引领了国内民宿业发展。

2015年开始，改革上升到国家层面。经全国人大授权，33个县（市、区）试点农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革“三块地”改革，也被称为第一波“土改”。德清县位列试点县之一。

2018年是“宅改”的又一关键节点。这一年，中央一号文件明确指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

在试点中，德清县出台了全国首个基于“三权分置”的《德清县农村宅基地管理办法（试行）》，开启了一系列具有实质意义的改革。比如，宅基地使用权与其地上房屋使用权一体，需一并抵押、出租、转让；允许资格权人将依法取得的宅基地使用权通过出租、转让、合作等方式流转给其他组织和个人，用于兴办农村新产业、新业态。

“宅改”牵一发而动全身。德清县在试点中持续大胆探索，出现了以官方文件形式明确“户”的定义、探索宅基地资格权、跨乡镇全域土地综合整治等“宅改”创新成果。具体实践中，德清县按照“一户一宅、限定面积”的原则，创造性地设置了“农村宅基地资格权登记簿”，并向农户颁发“农村宅基地资格权登记卡”。

2020年开始，中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。新宅改试点，德清县同样纳入其中。

2020年12月，德清县颁发全国首批“农村宅基地资格权登记证”。由“卡”升格为“证”，意味着对农户宅基地资格权的正式确认。

作为试点县，德清县一直在稳慎推进“宅改”，这是基于内在需求所驱动的“我要改”。为乡村产业发展扫清制度障碍，是德清“宅改”的重要驱动力。

改革“下半场”：数字赋能

2022年以来，德清县深化宅基地改革，实施百村万幢（套）农房盘活利用工程，进一步释放改革红利。目前，已盘活闲置宅基地（农房）4248户1339亩，实现农户增收1.1亿元，盘活农房价值18.3亿元。

事实上，从2022年以来，德清县宅基地改革已经进入“下半场”。如果说改革的“上半场”是盘活利用闲置宅基地和民房发展乡村经济，那么“下半场”的看点就在数字赋能。

德清县按照“好风景+闲置农房+新宅改→助力新经济”的思路，摸排整理出一批农户自愿流转的闲置农房，招引一批数字、文化、电商、创意等新产业、新业态企业，带来一批数字产业经营管理类和专业技术类人才，让每一幢闲置农房成为一家新经济企业，每一个村庄成为一个新经济产业园。

德清县建成了浙江首个农村宅基地综合管理信息系统——“宅富通”。以宅基地数据库、宅基地管理信息系统、闲置宅基地和闲置农房流转交易系统“一库两系统”为核心，利用数字化手段固化宅基地制度改革成果，推动实现部门间、数据间、应用间的“多跨协同”，创新探索数字化赋能宅基地制度改革的有效途径。

德清县打通自然资源、住房建设等部门的宅基地基础数据成果，建立宅基地基础数据库，装载到“德清农宅调”APP。同时将宅基地数据库融入浙江省一体化智能化公共数据平台，实现一库修改、多库同步。实现“宅富通”应用与不动产统一登记、数字乡村一张图等系统间的深度融合，数据双向共享，业务功能集成，将宅基地相关的“信息孤岛”连成“数据大陆”。

“三权分置”改革完善了宅基地管理制度，而“宅富通”系统则将宅基地管理制度转化为数字语言、固化为线上流程，围绕信息决策、审批监管、系统集成三大领域，打通了宅基地信息不全、审批监管不畅、服务效能不高三大“痛点”，让数字化融入农村宅基地管理肌理，激活改革新动能。

“宅富通”子系统“闲置宅基地和闲置农房流转交易系统”，采用实景三维、VR技术、现场照片对闲置宅基地和农房进行直观立体展示，让潜在客户“身临其境”地查看农房构造、内部实景及周边环境。提供乡镇、村域内特色展示功能，可全方位展示区域内美食美景、乡村乡貌等，为提升宅基地及农房附加值、增加农民及集体收益提供高效便捷的支撑。

截至目前，德清县“宅富通”系统已盘活闲置宅基地（农房）1339亩、4248户，招引落地项目16个、在谈项目23个，总投资超6000万元，涵盖数字经济、文化创意、咨询服务等10余类新业态，带动农户增收1.1亿元。

“要让每一幢闲置宅基地（农房）发挥最大的优势与产出，让更多的农民奔跑在富裕富足的‘赛道’上。”这是德清县提出的目标和口号。

改革成功的“秘诀”

“宅改”事关农民切身利益，十分敏感和复杂，历来“稳慎推进”都是主基调。而德清县改革一直平稳顺利地推进，其成功的“秘诀”是公开透明。

从政策制定意见征集、宣传公布，到入户解读，德清县把政策传播贯穿于宅基地制度改革实施全过程，提升“宅改”过程透明度和群众参与度。

在制定改革方案中，德清县通过政府网站、专家论证、多方座谈等渠道，运用一年时间全面征求村集体、农户企业、民宿业主、乡贤专家等意见，形成从管理、审批、监管、利用、盘活、流通等农村宅基地全生命周期管理模式。

德清县充分发挥基层政务公开“一镇（街道）一专区，一村一站点”的阵地作用和强村公司“一村一策”项目带动作用，运用公告栏张贴、村委广播、专区咨询、入户动员等方式，开展“宅改”政策专项线下解读活动。通过与农民面对面口语化解读宅改新政、“宅富通”手机下载实操演练等方式，化生硬政策解读为实地场景解说，切实帮助农民了解和运用改革惠农新政。

“宅改”能否真正落地，监管审批是关键。德清县通过空间治理数字化平台，全面摸清全县农村宅基地家底，分析汇总形成专项数据库，嵌入“宅富通”应用平台，形成宅基地综合信息“一张图”。主管部门可进行后台统计分析，为科学决策和规范管理提供支撑。

在宅基地审批中，德清县建立“农民建房一件事”服务机制，打通“宅富通”与“浙政钉”“浙里办”平台，建立农村宅基地“三权”管理申请、审批、监管、巡查、登记、办证等全流程掌上办理模式。

针对农宅违建问题，德清县发挥农户主观能动性，鼓励农户进行监督举报，监管人员通过“红黄绿”三色动态预警平台、手机应用“宅小巡”等数字治理平台第一时间“接单、派送、处置”，促进农宅违建“靶向治疗”。

在盘活闲置农房资产中，农房来源和“挂牌”交易透明规范。农户在线提交自家闲置房源信息或村集体代提交后，平台根据办证情况对农房进行“红黄绿”三色赋码（红色是已办产证已抵押，黄色是未办产证，绿色是已办产证无抵押），绿码房源可公开发布。镇（街道）、村委对房源合法合规性、资料真实有效性等线上审核，规范闲置农房来源，并线上“挂牌”公开流转，保障农房信息安全公开、交易可靠。

（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）