安徽为何下这盘“大棋”

安徽，又有新行动。

7月11日，安徽在省域副中心城市芜湖市召开了一场重要会议——全省城市功能品质活力提升工作推进会。

这是安徽为推动城市高质量发展而下的一盘“大棋”，旨在系统推进城市内涵式发展，协同打造高质量发展、高颜值生态、高效能治理、高品质生活、高水平安全的城市空间，加快建设具有安徽特色的宜居韧性智慧现代化城市。

这盘“大棋”，有何深意？

“四问”安徽

要回答这个问题，我们先要回答下面的“四问”。

2023年，安徽经济总量排在全国第11位，经济百强城市数量为何还不如排名靠后的江西？

在5000亿至10000亿元区间，安徽为什么会出现城市“断档”的现象？

省域副中心城市芜湖，经济总量全省第二，为何与江苏省排名最后一位的连云港不相上下？

合肥之后，谁是安徽下一个大城市？

外界在问，安徽也在问。“四问”的背后是安徽城市发展的差距。

从经济实力来看，安徽城市在排行榜上并不亮眼。

在2023年中国经济百强城市排行榜上，安徽只有4市入围，排在全国第11位，低于江苏、山东、广东、浙江、湖北、湖南、河南、福建、江西、河北。

从具体排位来看，除了合肥跻身中国城市GDP20强之外，其余3市都排名靠后，芜湖位居第61位，滁州位居第90位，阜阳位居第100位。

从长三角来看，与苏浙相比，安徽城市发展差距较为明显。江苏是唯一所有地市都跻身中国城市经济100强的省份，也是唯一一个所有地市经济都突破4000亿元的省份，体现了市域经济的相对均衡。

在江苏“十三太保”中，GDP最低的连云港，若放在安徽，能排在第三位，与芜湖市只有377.5亿元的差距。

浙江同样不遑多让，11座城市有8座跻身中国城市经济100强。2023年经济总量最低的丽水市，为1964.4亿元，高于安徽宣城等6市。

在2023年长三角41市GDP排名中，前20名中只有合肥一座城市，而在后10名中有8个是安徽城市。

从中部地区来看，安徽城市发展也不突出。湖南、河南、江西四省都有5市跻身中国城市经济100强。湖北虽只有3市进入，但排名都相对靠前，武汉排在第9位，襄阳排在第48位，宜昌排在第49位。

这也揭示了安徽除合肥外，其他城市实力不强，体量不大。“外界关注的目光更多的是投向省会合肥。省会合肥贡献了安徽经济的最多增量，创造了后发赶超的诸多经验，但作为一个有着6100多万常住人口的省份，安徽整体的崛起需要培育更多增长极。”华东师范大学城市发展研究院院长曾刚分析说。

从城市结构来看，安徽城市发展不均衡，呈现典型的省会城市“一城独大”现象。

2023年，安徽经济总量为4.71万亿元，合肥经济总量为1.27万亿，占全省经济总量约27%。在省会之后，安徽GDP前五的其他城市分别为芜湖、滁州、阜阳、安庆，GDP总量分别为4741亿元、3782亿元、3323亿元和2873亿元。由此可见，5000亿至10000亿元区间的城市出现“断档”。

一般来说，经济大省都拥有实力强、影响力大的第二城甚至第三城，这些城市都是外界公认的“大城市”。比如，江苏拥有5座万亿城市，广东拥有4座，山东拥有3座，浙江、福建分别拥有2座，并且这些省份都形成了接续冲刺万亿城市的后备力量。

而安徽省域副中心芜湖，虽为安徽经济“第二城”，但2023年的经济总量还不到5000亿元，且不说与长三角省份相比，放在中部地区，也落于襄阳、宜昌、洛阳、岳阳等省域副中心城市。

从活力上来看，安徽城市也还存在一定的差距。

国研经济研究院根据城市发展活力和发展水平相关指标，将296个地级市分成不同的发展等级，在城市I+级、I级、II级中，安徽仅有合肥一市进入II级，芜湖排在III级的最后一位，马鞍山、滁州、蚌埠和安庆市排在IV级，其他城市都在IV级以下。

最后从衡量大城市的关键指标城区人口来看，安徽城市规模普遍偏小。

根据国务院对城市规模的划分，城区人口300万以上为大城市，500万以上为特大城市，1000万以上为超大城市。

而安徽，除合肥城区人口突破500万之外，其他都不高于300万，更是有7座城市少于100万。

相较而言，广东、江苏、山东、浙江等经济强省多数地级市人口都在300万以上，城区人口也在100万以上。

更重要的是，在快速城市化过程中，安徽城市建设重规模扩张、轻内涵发展以及由此带来的规划建设治理中的诸多问题，都亟待解决。

当然，在看到差距和短板的同时，我们也要看到安徽城市发展的成效。过去十年，安徽全省的城镇化率明显提升，从47.9%提高到61.5%，建成区面积增长1.6倍，全省60%左右的常住人口、70%左右的优质公共服务资源、80%左右的经济总量和90%以上的科技创新活动，都集中在城市。

随着城市能级提升，安徽16个市的全国经济排名全部提升，成为高质量发展的主支撑和主引擎。有智库梳理发现，2010-2021年间，中国经济排名上升最快的十个城市，安徽就占3个，分别为滁州、阜阳和芜湖。

站在新起点上，面对城市发展的短板和差距，安徽如何破解这“四问”？在资源有限的情况下，怎样实现功能与品质之间的“适配”，进而走出一条城市发展新路？

为何聚焦城市功能品质活力的主题

安徽清醒地认识到，在经济发展方式深刻变革的今天，城市外延式扩张的模式已难以为继，推动城市内涵式发展已迫在眉睫、势在必行。

从国家来看，党中央历来高度重视城市工作，党的十八大以来，中央先后召开了中央城镇化工作会议、中央城市工作会议。特别是习近平总书记作出了“一个尊重、五个统筹”的重大部署，为做好新时代城市工作提供了根本遵循。

其中，提升生活质量、转变城市发展方式、解决城市病等突出问题和提升城市竞争力，是推动城市发展的题中之义，也是安徽为何要聚焦城市功能品质活力提升主题的原因。

在提升人民生活质量上，这些年安徽在民生领域取得很大成效，但对标人民对高品质生活的需求，教育、医疗还存在短板，特别是在人口基数大的皖北地区。

推进城市功能品质活力提升行动，就是要扩大优质资源供给，通过完善城市功能、提升城市品质，努力创造宜业宜居宜游的良好环境，让人民有更多获得感。

在转变城市发展方式上，长期以来，一些地方在规划建设上重外延、轻内涵，发展方式粗放，盲目追求规模扩张，带来了很多问题。

由此，内涵式发展成为破题关键，那什么是内涵式发展？

就是城市发展从过去的规模扩张向质量提升转变，更加注重城市更新，从过去外延扩张、大拆大建转向完善功能、提升品质、增强活力上来；更加注重创新驱动，让城市增长从过去主要依靠投资驱动、土地等要素驱动转向主要依靠科技创新、产业创新和人的素质提升上来；更加注重治理体系和治理能力的现代化，尤其是把握好政府和市场的关系，提升资源配置效率，推动城市走上高质量发展的新路子。

在解决城市病等突出问题上，就是要坚持问题导向、系统思维，找到交通拥堵、停车困难、城市慢行空间品质不优等问题背后的深层次原因，精准施策、对症下药，真正让城市功能品质匹配上人民群众对美好生活的需求。

在提升城市竞争力上，可以增强城市对资源要素的集聚力、配置力，关键是做好城市“运营前置”，增强发展内生动能，实现城市投入产出的良性循环。

那么应怎样理解城市功能、品质、活力之间的内在逻辑。

有什么样的内在逻辑

为了想清说透干实这件事，安徽历经了两年多的调研和谋划。

早在2021年，在安徽蚌埠市举行“全省推动皖北地区高质量发展大会”时，一些问题就已经萦绕在省政府一些负责同志的脑海中。

特别是相关部门针对皖北振兴形成59篇论文，使得这些问题逐渐明晰。其中一个关键是，皖北地区六市作为全省的欠发达地区，是否将来都要发展成类似合肥那样的大城市？

城市的功能、品质和活力从何而来？三者可以用什么概念贯通起来？

安徽给出了答案。

所谓城市功能，主要体现在服务于人的集聚、产业集聚，提供各类生产性和生活性服务业以及公共服务的能力。

这些功能，为一个城市的物质流、人才流、资金流、信息流的汇聚耦合提供必要支持，从而提升配置效率，孕育新的组合和业态。

城市品质就是城市功能的优良程度和匹配程度。但并不是城市功能越全、越高端越好，重要的是要适配人和产业发展的需求。

城市活力是指通过城市功能品质的提升，形成对人才、资本、技术、信息等要素的集聚力、配置力。

只有把三者统筹起来，才能实现城市的高质量发展，概括起来说有六点。

第一，城市发展的动力源核心在产业，有了产业就有就业，就有人口的集聚，这是城市最基础的功能。

第二，从集聚产业到集聚人口，关键要增强城市服务产业发展和人的全面发展的功能。

第三，城市功能是否完善，在于各种功能能否适配生产生活需要，这反映着城市的品质。

第四，衡量城市功能品质的一个最重要标准，是城市是否具有活力，也就是能否形成对各种要素资源的集聚力、配置力。

第五，提升城市规划建设治理水平，必须遵循城市发展规律，聚焦提升城市功能品质，增强城市发展活力和竞争力。

第六，城市发展必须走出高投入、高负债、规模扩张的老路，通过城市运营，走上内涵式、可持续发展的新路。

这六点是安徽开展城市功能品质活力提升行动的基本逻辑。在此逻辑下，安徽开展城市功能品质活力提升行动，将把增强要素集聚力、配置力作为核心导向，紧紧抓住影响人才、资本、技术等要素流动和配置的关键变量，用活力和竞争力的目标来推动城市功能如何完善、品质如何提高。

一个典型案例便是合肥。

2023年，合肥新增常住人口21.9万人、居全国首位；新增就业参保大学生突破35万人，新增进站博士后949人，集聚高层次人才1.9万人。

这种现象背后的原因，是合肥围绕“创新的天地”，全域构建科创空间，不断优化科技服务功能，持续打造良好的创新和产业生态，推动了各种要素的快速集聚，实现城市高质量发展。

同时，安徽将把人、产、城互促共进作为基本路径，坚持以人为核心、以产业为重点，将人、产、城作为一个整体进行系统谋划和推进；把实现城市内涵式发展作为关键策略，全过程运用经营性理念，拓宽社会资本参与渠道，不断提高各种要素资源互动增值、投资回报的能力，最终实现城市投入产出的良性循环。

那么，怎样以内涵式发展的理念引领城市功能品质活力提升？

内涵式发展之路怎样走

回答这个问题前，我们先来看看一线城市的定位：

北京的定位——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

上海的定位——经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心，建设社会主义现代化国际大都市。

深圳的定位——全国经济中心城市，努力成为具有世界影响力的创新创意之都。

每座城市都有不同的发展定位，而不同的定位又会影响着城市资源配置、建设发展的方向和重点。

这也揭示出，一座城市发展首先要明确发展定位，这是确定城市能否内涵式发展的“第一粒扣子”。

如何科学确定城市定位，最重要的是要从实际出发，根据自身的资源禀赋、人口规模、产业基础等条件，认真分析、精准确定城市发展的目标方向，所需的功能单元、功能要件以及相适应的资源要素等。

比如，浙江慈溪着眼“家电之都”、余姚专攻智能制造，综合实力都跻身了全国百强县市，正在成为特色鲜明的功能性节点城市。安徽宁国聚焦打造汽车零部件、耐磨铸件等产业，孕育出中鼎等一批民营企业百强和8家上市公司。

这充分说明，城市发展只要找到“以自己为原点的坐标”，瞄准定位、持久用力，都能大有作为。

其次，突出运营前置，系统增强城市可持续发展能力。

什么是运营前置？就是城市建设发展从策划、规划、设计开始，全过程树立经营理念，并全流程一体化推进。

过去，一些城市发展中往往是重建设、轻运维，顾头不顾尾，导致建设完成后很快就陷入难以为继的循环怪圈。

提升城市运营能力，就要破解此问题，以市场化机制优化城市资源和要素配置，推动形成内生增长动力。

第三，树立生态理念，着力强化城市产业发展功能。

产业是城市发展的动力源，产业功能是城市功能的“牛鼻子”，关键是要围绕推动产业集聚发展、做强做大，注重提升产业发展所需的科技、人才等要素资源集聚、配置水平，让城市内涵式发展落实在产业高质量发展上。

一个城市要增强产业发展功能，首要是选准产业方向，沿着“龙头企业—产业链—产业集群—产业生态”的发展路径，持之以恒做强做大。

比如在安庆市的潜山源潭镇，坚持久久为功发展特色制刷产业，刷业规模国内第一，环卫刷、工业刷、民用刷分别占国内市场份额90%、70%、30%，远销全球70多个国家。

第四，坚持以人为本，着力增强优质公共服务供给。

推进内涵式发展，就要围绕人的品质化、多元化、个性化需求，优化公共服务资源配置，特别是强化医疗、教育领域的城市公共服务功能，满足城市创新创业者需求，聚焦群众对更安全、更便捷生活的需求，加强韧性城市建设，扩大优质公共服务资源供给，更好满足人民群众高品质生活需求。

第五，着眼科学统筹，有效提升城市投资效率。

建设城市，关键是要把城市发展作为一个系统，善于算大账、算全局账，算综合账、算长远账，力求做到少花钱、多办事，花小钱、办大事，不花钱也能办成事，通过科学运营推动城市投入产出良性循环、内涵式发展。

这就需要算好全生命周期综合平衡账，不只是单个更新项目的资金收支平衡，而是整个片区、不同片区之间甚至是整个城市的统筹平衡，是经济、社会、生态、文化等多维价值的动态平衡。

第六，畅通多元渠道，积极拓展社会资本参与空间。

在当前政府投入有限的情况下，城市功能品质活力提升要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓展社会资本参与空间，充分调动央企国企、民企、平台公司、金融机构等社会主体参与城市发展的积极性。“在投融资模式上，政府投资投向要更加精准，方式要更加有效，市场化融资要加强项目策划，构建清晰的收益回报机制。”安徽省发改委主任陈军分析认为。

当然，安徽开展城市功能品质活力提升行动，绝不是掀起新一轮城市建设热潮，所有项目都要算好资金来源账、投入产出账，严格控制地方政府债务风险。

最后是“融圈进群”，积极拓宽城市开放格局。

在都市圈加速发展的大逻辑下，“融圈进群”越来越成为趋势。安徽是唯一被长三角一体化发展、长江经济带发展、中部地区崛起等重大国家战略覆盖的省份，每个市都要在重大国家战略中，找到自身的比较优势和发展定位，积极打造分工合理、优势互补、各具特色的功能节点城市。

“实施好这项重大行动，如同解多元多次方程，必须系统性、整体性、协同性推进。”为下好这盘“大棋”，安徽研究提出了一套工作推进机制，建立起省级统筹、部门协同、市县为主的推进机制，构建活力目标导向的科学评价体系，创新场景引领、要素资源对接、优质功能导入等机制，久久为功，必有收获。

安徽的这盘“大棋”，正越发精彩。