招商之变的三重透视

地方招商，变了！

今年8月1日，《公平竞争审查条例》正式实施，标志着地方政府招商掀开新一页。

实际上，早在1个半月前，中国政府网就已公布了《条例》全文，备受关注的一条是：没有法律法规依据或未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠；不得给予选择性、差异化的财政奖励或补贴。

此前的7月18日，二十届三中全会提出，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。7月30日，中共中央政治局会议明确要求，防止“内卷式”恶性竞争。

这一连串密集出台的政策标志着，以往作为招商引资重要手段的税收优惠、财政补贴以及超低地价等，将退出历史舞台。

地方招商为什么变了？变化的重点在哪里？变化之后地方招商该怎么办？

内卷式的“零和博弈”

你知道“剧场效应”吗？

一群人在剧场看戏，开始大家都坐着，突然有人站了起来，挡住了视线，为了能看到舞台，渐渐大家都跟着站了起来。

在一些业内人士看来，过去的地方招商普遍存在“剧场效应”。

长期以来，地方政府在招商引资中，通过政策比拼的激烈竞争，引进了一些项目，有效激发了市场活力，促进了经济的快速增长。

然而，随着竞争的愈演愈烈，一些地方政府为了争夺项目，不断加码招商优惠政策，互挖存量企业，互相内耗，滋生出了政策无效耗损、“超常规优惠”等问题。这些行为不仅加剧了地方负担，更助长部分企业的“短期套利”心态，最终也没有带来地方经济的高质量发展。

一个典型的例子便是霍尔果斯。

2017年，霍尔果斯可以说是一夜“暴富”。这一年，霍尔果斯新登记注册各类市场主体14472户、注册资本（金）2015亿元，同比分别增长高达341.6%、288%。

特别是影视类、文化类企业呈现爆发式增长。2017年4月，霍尔果斯仅有600余家影视公司，到了2018年4月，迅速增长到1600多家，仅仅一年时间，就增长了1000多家。

霍尔果斯之所以能吸引到如此多的影视公司“落户”，靠的正是力度罕见的税收优惠政策。然而，这却并没有推动霍尔果斯经济快速发展，反而这些企业借由优惠政策转移大量盈利，使得霍尔果斯税收流失严重。

霍尔果斯现象的背后，折射出的是过去一段时间以来的招商引资“乱象”。

审计署于2023年底披露，有55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225 亿元。

2024年，审计署重点工作之一就是深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象。

地方上同样如此。

今年以来，多个省份陆续公开了2023年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告（下称“审计报告”），在肯定地方招商引资积极作用的同时，也指出存在的一些问题，其中就包括违规给予土地出让、财政奖补、与税收挂钩的财政返还等优惠政策。

比如，湖南审计报告称，3个市本级9个县违规出台土地出让、财政奖补等优惠政策，通过向民营企业垫资或变相返还等方式给予招商优惠，其中向未达履约条件的企业提前兑现奖补资金2.87亿元。

云南审计报告指出，1个市、1个县和2个高新区管委会违规自定政策给予企业与税收挂钩的财政性奖励，兑付资金2.77亿元。

从实际效果来看，这种招商引资虽有短期经济效益，但却扰乱了市场秩序，形成恶性的招商引资竞争，严重冲击了全国统一大市场的建设。

更严重的是，由于地方给予的大量“优惠”政策，一些企业甚至专门干起了“捡漏生意”，这些企业被称为“候鸟企业”。

“这类企业就像候鸟一样在各地间短暂迁徙，不做实业，只为赚取补助，这既无法带动当地就业，也无法带来真正的税收，一旦搬迁，甚至还造成地方的损失。”

此外，不少地方为了抢抓新能源汽车、光伏等热门新兴产业赛道的“风口”，在招商引资时不顾自身资源禀赋、产业基础和人才因素，开出过度优惠、不符合当地实际的条件上马，导致产业同质化，陷入一场内卷式的“零和博弈”。

这一切，随着《条例》的出台和全国统一大市场建设的深入推进，都将成为过去式。

变在哪

实际上，面对招商引资之变，从今年初开始，各地就陆续有了新动作。

今年2月，湖南推出进一步强化招商引资工作的政策措施，一个重要变化是，推动以奖补政策吸引客商投资的“钓鱼式”招商模式，向平台招商模式转变。

6月，广州发布“招商引资20条”，被视为广州市招商引资的重大革新，其中一条就是统筹政策协同，严禁各区“政策比价”。

同月，上海市发布《上海市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税收优惠政策”招商行为等。

8月，《条例》正式实施以来，浙江、山东、江苏等多个省份都开始撤销招商部门，转而成立招商公司。

9月，广东省汕头市濠江区政府办公室官宣废止《汕头市濠江区促进重点产业发展若干优惠政策》。

……

这些都是地方政府应对招商变化的生动缩影。

梳理发现，在建设全国统一大市场要求下，地方招商已经开启了变道。来自丽水开放大学的林静在经过调研后认为，新招商引资政策呈现出很多新特点。

一是在比拼重点上，从“优惠政策”向“优越环境”转变。长期以来，地方政府招商引资比拼重点是比拼政策，如财政奖补、税收返还、土地优惠等。这些政策虽然促进了地方经济发展，但也带来了许多弊端，不仅加剧了地方负担，也不利于地方经济的高质量发展。

在新的招商引资政策导向下，将促进地方招商引资策略转到营商环境优化建设上。哪个地方能为企业提供一流的营商环境，哪个区域将成为企业乐于集聚的地方，优越营商环境将成为吸引投资的关键因素。

二是在招商方式上，从“行政主导”向“政企协同”转变。以往政府在招商引资方面发挥着主导性角色，政府通过设立招商引资部门、打造招商引资队伍等方式，开展全方位招商。

在新招商引资政策下，政府与市场协同开展招商将成为趋势。政府将继续发挥在招商引资过程中的指导作用，通过设置更灵活的机制，如整合招商部门，设立产业基金等，发挥政府在招商引资过程中的有为作用。

同时，更注重充分发挥企业在招商引资方面的作用，如合肥依托国有产投基金，围绕上下游产业链，吸引企业入驻，逐渐形成产业集群效应，特别是邀请链主企业来管理“新一代信息技术产业母基金”和“新能源汽车产业母基金”等产业基金，实现市场化招商。

三是在招商部门上，从“各级各类”向“专业专类”转变。作为地方发展经济的重要手段，各地都对招商引资非常重视，政府不同层级都设立了招商职能部门，开展“全民招商”。

在新招商引资政策下，各地纷纷对招商引资部门进行整合，促进招商引资更加向专业化、精准化方向转变。

比如，上海建立“1+6+20+X”的招商工作体系。具体来说，“1”即构建一个统一的招商引资平台或机制，提供一个综合性的服务窗口，以便更有效地吸引和对接投资。“6”即代表六个重点发展的产业或领域。“20”即20项具体的招商引资措施或政策，这些措施和政策是为了优化投资环境，降低投资门槛，提高投资吸引力。“X”代表根据实际情况和市场需求，可以灵活调整的额外措施或政策。通过构建新的招商工作体系，强化不同层级间的协同，以及招商和企业服务全链条的贯通。

招商依然是推动各地经济发展的重要一环，在建设全国统一大市场的背景下，招商之变将随着时间推进而产生更深远的影响。

一道“必答题”

面对这样的新形势，地方政府靠什么才能赢得更多企业家的青睐？这是所有地方政府都面临的一道“必答题”。

以变应变，首先是思维之变。打破不公平的税收优惠，已经历了很长时间的努力，但一直没有完全落地实施，各地拼税收、低地价依然流行，破环了公平竞争。

在以往“税收奖补式”招商中，很多地方不仅没能“招龙引凤”，反而是让投机的“候鸟型”“马甲型”企业钻了优惠政策的空子，给当地政府增添了许多麻烦，因而饱受诟病。

公平竞争是市场经济的基本原则，也是建设全国统一大市场的必然要求，各级地方政府都必须充分认识到改变的发生及其带来的深层影响，及早做好准备。

其次是服务为本。各级政府要把过去想尽办法形成的“优惠政策洼地”打造成“营商服务高地”，建设公平、法治的一流营商环境是最好的服务。好的营商环境是生产力，也是竞争力，只有通过最佳服务，才能真正实现城市与企业的双向奔赴、相互赋能。

今年8月，湖南省发布了《招商引资正面清单》，共14条，这是全国省级层面发布的首份针对招商引资的指导性清单，目的是加强对基层招商引资工作的正面引导，尽快顺应新形势、适应新常态，力争在新一轮招商生态变革和优胜劣汰中抢抓机遇、乘势而上。

其中，《清单》明确指出，推动出台《湖南省优化营商环境条例》，持续推进数字政务建设和“高效办成一件事”改革，常态化开展“走找想促”“三送三解三优”行动。

但一流营商环境不是靠喊口号说出来的，而是实实在在干出来的。

谁来干？关键靠干部。

湖南省《招商引资正面清单》特别强调，要加强招商能力培养，新形势下的招商干部，不仅要懂招商，还要懂产业、懂资本运作，能够实现与企业的同频共振，在一个频道上对话。

提升招商能力，一个重要方面是创新招商引资手法，不断丰富招商“工具箱”，基金招商、产业链招商、订单招商、园区招商等，都可以成为吸引优质项目落地的方式。

尤为值得一提的是，各地普遍性选择是基金招商，以合肥、深圳为典型的“以投带引”已传遍全国。告别以税引商时代，作为“资本招商”的重要载体——政府引导基金将迎来新一波爆发。

今年6月，北京落地了4支共计500亿元产业投资基金；上海发布了三大先导产业母基金，总规模1000亿元。另据有的投资机构反应，早在今年春节过后，很多投资类机构就已行动起来，纷纷下沉到市县一级的引导基金组建中。

招商比拼背后，是各地争抢新兴产业的迫切心情溢于言表。但除去给予优惠政策，各地各级政府必须构建招商引资服务新优势，才能在“新招商时代”赢得更多企业家青睐。

这是地方政府必须作答，而且是必须答好的一道“必答题”。