特大镇崛起与小县收缩的背后

在中国城市化进程的宏伟画卷上，特大镇崛起与人口小县收缩，构成了一幅对比鲜明的图景。随着经济的蓬勃发展，一些乡镇的经济实力和人口规模已超越许多小城市；而另一边，人口流失和产业衰退，则让一些县面临“空心化”的挑战。两种截然不同现象的背后，隐藏着怎样的逻辑和趋势？

特大镇迎来发展转折点

今年8月，民政部网站发布了区划地名司司长刘涛的署名文章。文中提出“研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点”，并围绕党的二十届三中全会的决定内容，对区划调整方面进行了深入剖析及未来走向规划。

特大镇的改革呼声由来已久。随着中国经济的快速发展，许多乡镇凭借强大的经济实力和庞大的人口规模脱颖而出，成为了“特大镇”。这些特大镇不仅在GDP总量上超过许多县域，甚至一些经济强镇的GDP已突破千亿大关。要知道，在我国2800多个县区中，GDP超过1000亿的县不到60个。

例如，佛山的狮山镇是全国第一个“千亿镇”，早在2017年GDP就突破千亿，2023年达1370亿元，规上工业总产值4689.51亿元。七大支柱产业中，汽车整车及零部件制造、有色金属2个产业年产值超千亿，其他5个产业年产值超百亿。

同样在佛山的北滘镇，在2022年GDP突破1000亿元大关，成为广东第二个“千亿镇”。北滘拥有全球规模最大、最齐全的白色家电全产业链和小家电产品集群。还有东莞的长安镇，是中国手机制造中心，2023年GDP逼近千亿，OPPO、vivo都落户于此，但在行政体系上还只是镇域。

尽管这些镇的人口和经济实力已超越许多小城市，但它们的行政编制也只能按照乡镇对待，在财权、地权、事权和人事权等方面，都受到严重限制。举例来说，镇政府在开发新项目时需要层层审批，无法根据自身的经济发展需求快速决策，进而影响到招商引资和产业布局的调整，其发展潜力也难以完全释放。

特大镇面临的困局引发了社会各界对“镇改市”的强烈呼声。2019年，浙江龙港镇成为全国首个撤镇设市的案例。龙港镇从镇级直接改为县级，温州代管，浙江省直辖。

龙港在“镇”时期，就位列全国百强镇第17名，GDP近300亿元，常住人口近40万人，超过许多县域的体量。在龙港申报撤镇改市时，当地政府工作人员表示，“我们是市一级的要求，县一级的工作量，镇一级的体制，很难运作。媒体经常说小马拉大车，我看其实是老马拉火车。”

设市之后，龙港市GDP增长至2023年的409.5亿元，经济增速领跑很多县域，也在一定程度上说明了，行政级别提升后经济活力得到释放。

目前，类似龙港的特大镇在全国有200多个，其中广东、江苏等省的特大镇数量最多。这些镇不仅具备经济发展的基本条件，还因地理位置的优越性，承接了大都市圈的产业转移，多年的积累下具有强大的经济基础和产业链优势，成为区域经济发展的重要支撑点。

此次刘涛署名文章提到的“特大镇设市新路径”，就是旨在通过行政级别的提升和权力扩展，缓解其目前面临的“责任重，权限少”的尴尬局面。

目前，针对特大镇的发展，主要有两条路径：一是“强镇扩权”，即在保持镇级行政级别不变的前提下，赋予特大镇更多的财权和事权。

广东东莞的简政强镇改革就是其中的典型案例，通过将市级权限下放至镇一级，东莞的镇级行政单位获得了相当于县级政府的管理权限，使其经济发展更加自主灵活。然而，“强镇扩权”虽然可以在短期内缓解部分问题，但从长远来看，特大镇的治理问题仍未根本解决。

因此，越来越多的专家建议走另外一条路，就是“撤镇设市”之路。直接将这些特大镇升格为县级市，不仅可以赋予特大镇更多的自主发展空间，还可以通过行政区划调整，推动区域经济协调发展。

不过，虽然“镇改市”是特大镇发展的必然路径，但实施起来却非常复杂。

首先，行政区划的调整涉及到县域利益的再分配。例如，如果某一特大镇从原有的县域中分割出来，原本需要上缴的大部分财政收入就没有了，原有县域的发展将受到巨大影响，公共服务体系也可能被彻底重构等等，这必定会引发地方政府的抵触情绪。

此外，设市后的特大镇如何与周边城市群协同发展，也是一个亟待解决的问题。

所以近两年，受“行政区划总体稳定”政策影响，撤镇设市、撤县设区（市）及城市合并等举措均暂缓。而龙港至今仍为全国唯一镇改市，其改革模式多年未获推广。

但有一点可以明确，特大镇将在未来的区域经济发展中扮演更加重要的角色，尤其是在长三角和珠三角这些经济发达地区。无论是“强镇扩权”还是“撤镇设市”，改革的最终目标都是要破解当前的治理困境，顺应城市发展的逻辑，释放特大镇的发展潜力。

小县痛苦但必要的收缩

与特大镇扩权设市形成对比的是，中国正面临着越来越多的人口小县收缩的现象。

据2021年第七次全国人口普查数据，约有一半的县域人口呈现减少趋势，特别是一些资源型城市和工业化较早的县域，人口出生率低且外流现象明显，逐渐演变为“空心县”。

其中三北地区（东北、华北和西北）受影响最为严重。这类县城通常依赖传统产业，如煤矿、钢铁等，但随着资源枯竭和产业升级的滞后，经济增长乏力，年轻人口向沿海发达地区迁移。

在某些县域，甚至出现了机关单位的在职人员与常住人口比例极度失衡的现象。2019年，山西对全省的小县城进行了摸底调研，其中一个人口超过13万的县，财政供养人员达近6000人，人口与财政供养人员的比例高达22:1。

这种现象在中西部地区的“袖珍小县”比较普遍。如陕西佛坪县常住人口不到3万，但财政供养人员却超过2000人，严重依赖财政转移支付维持基本运转，这种模式显然是不可持续的。

其实，这一现象不仅仅是人口问题，更是产业结构的问题。因为实体经济的衰退使得人口外流进一步加剧，导致经济进一步衰退。

不仅中国，全球许多资源枯竭型城市也面临着类似的困境，我们在以往的文章中也分析过日本夕张市的惨痛教训。学者丁长发指出，城市发展如同生物体一般，有其生命周期，没有永远繁荣的城市。很多三四线人口外流到了一二线城市，那么无论是财政指标还是用地等指标，都要实现“跟人走”，转移给人口流入多的大城市。关键是对于崛起的城市，财政支出、公共服务、用地指标都要跟上，相应的收缩型城市的指标都要压缩。

因此，人口小县的机构优化迫在眉睫。自2020年起，山西省率先推动人口小县的机构改革，通过精简机构、优化职能，提升治理效能。具体措施包括减少行政部门和领导职数，事业单位编制少于10人的原则上不再设立，县委、县政府直属事业单位不超过10个。

以山西省河曲县为例，改革后县级部门的公用经费每年减少1050万元，财政供养人员支出每年减少1.33亿元。这一模式已推广到全国多个省份如青海、湖南等，成为人口小县应对收缩的一条有效路径。

背后的逻辑

过去几十年，我们看到的是一种“主动分散”的城镇化趋势，大大小小的城市通过自身的产业优势、政策支持等，吸引了大量的人口和资源。

由地方政府主导的投资拉动模式，是以往中国经济高增长的主要动力。然而，放眼全球，只有经济集聚发展的大量案例，没有各地区间经济均衡发展的成功案例。

因为城市规模越大，创新与生产力都有所提高。当城市达到一定规模时，它不仅能提供更多的机会，还能加速知识和技术的扩散，激发出更多的创新活力。这是自然规律，也是全球众多城市群如粤港澳大湾区、东京湾区、旧金山硅谷等蓬勃发展的关键所在。

2020年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。同月，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中强调：增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

在可见的未来，城市发展将是以中心城市带动的都市圈和城市群，资源、人口、产业等要素逐步向超大城市汇聚，这种变化可能比我们想象的更快。这不仅是人口流动的必然结果，也是经济转型升级的需要。

对于小县城而言，接受这种收缩的现实，理性应对、优化结构，或是最为明智的选择。

（作者单位：TOP创新区研究院）