“双城记”正当其时、恰逢其势

从“以邻为壑”走向“以邻为伴”

《决策》：近期，合肥与南京、青岛与深圳等城市“组团”合唱“双城记”引发外界强烈关注，对此，您有何观察？

曾刚：受第四次产业革命的影响，人类开始步入百年未有之大变局的新时代，全球政经格局正发生着巨大变化。 经济全球化部分被区域集团化替代，国际上区域性国家联合组织、国家内部城市群、都市圈等一体化发展共同体不断涌现。

从国内发展形势看，我国内部各城市之间关系从昔日“以邻为壑”竞争为主，走向今日“以邻为伴”的方向转变。城市“组团”发展也就成为顺应时代发展潮流的智慧之举。随着城市核心功能、综合能级的提升，城市组团的范围也呈现出从省内、国内走向国际的发展趋势。

王树华：在全球化放缓背景下，全球区域发展正掀起区域一体化的浪潮。经过多年来的发展，我国事实上已经形成了京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大城市群为引领的区域一体化发展新格局。

然而，区域一体化虽已成为区域协调发展的共识，但产业同构、重复建设、行政壁垒等问题在一定程度上依然存在，跨区补偿、财税分成等深层次问题仍需完善。

在区域一体化改革进入攻坚的关键时期，亟需破除各类体制机制障碍，以推动区域协调发展迈向更高水平。城市“组团”合唱“双城记”作为一体化发展的一种重要空间表现形态，正当其时、恰逢其势。它有助于强化合作意识、弱化竞争思维、淡化行政边界、降低交易成本，推动建立区域发展共同体，从而有助于提升区域内各市场主体的获得感。

“破圈”融合发展

《决策》：从“双城记”类型来看，有杭州宁波、济南青岛省内“双子星”联动，也有成都重庆、南京合肥跨省联动合作，您认为这两种类型存在哪些相似性？又有哪些不同之处？

曾刚：双核结构符合区域发展规律，省级行政区内深圳与广州、厦门与福州、宁波与杭州、青岛与济南、大连与沈阳，类似案例数不胜数。然而，跨越省级行政区界线的双城互动则是新时期的新尝试，成都与重庆的互动已经通过国家战略“成渝地区双城经济圈”予以确认，发展势头不错。

从城市间合作驱动因子看，双城合作可分为上级政府主导型和市场分工型两种类型。

从相似性方面看，“双子星”联动都具有地理空间邻近、避免不当竞争诉求主观愿望的有利条件。

从不同之处看，省内“双子星”充分利用我国省级政府强大的行政协调能力，而跨省的“双城记”则主要依靠市场力量，通过跨地域行业协会等社会组织来发挥各自城市的比较优势，追求合作共赢效果，推动双城合作。

王树华：“双城记”式的城市组团发展可以在同一省级行政区域内进行，也可以在跨省级行政区域间进行，二者有一些共同点，比如：两种类型的组团都是发生在地理位置毗邻或相近的两个城市之间，有助于统筹基础设施建设，打造畅通的交通和能源供应体系、相对均衡的公共服务体系，进而培育更加合理的城市层级和功能体系。

第二个共同特征是，两种类型的组团都是在中心城市之间进行，两个中心城市的发展能级相当、功能互补，都具有一定纵深的经济腹地，有助于在更大规模、更高层次上实现协同互动。与此同时，二者也存在显著的差异。

不同于杭州宁波、济南青岛等省内“双子星”式的城市组团发展，成都重庆、南京合肥等跨省联动合作的城市组团，往往面临着行政壁垒的制约，需要在利益分配、产业协同等方面加强省际磋商。

《决策》：我们注意到，今年11月，南京合肥高调以“双城记”之名推动两市产业、企业资源的双向流动，成为备受关注的焦点，这传递出什么样的信号？

王树华：南京与合肥签订产业对接合作协议，至少传递出以下两个方面的信号：

第一，南京与合肥的合作已经从规划意义上的合作实质性地进入到产业层面的合作。中共中央、国务院于2019年印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》就明确提出要“加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展”。但近年来进展相对缓慢。这次合作协议的签订，鼓励两市在智能制造、汽车、生物医药、新材料等双方的特色产业领域开展深度产业协作交流，有助于促进产业链上下游对接，为区域发展注入活力。

第二，这标志着南京都市圈与合肥都市圈开始“破圈”融合发展。早在2021年苏皖两省政府联合印发的《南京都市圈发展规划》要求“促进中心城市与周边城市同城化发展”，过去有种观点认为，这会对合肥的经济腹地造成“虹吸效应”。

随着2024年2月《合肥都市圈发展规划》的获批，这种情况已经发生变化，两大都市圈合作发展的内在需求越来越强烈。我认为，此次产业对接合作协议的签订就是两大都市圈“破圈”融合发展的一个标志。

“双圈联动、无问西东”

《决策》：合唱“双城记”，可以加速以各自为核心的都市圈的融合进程，但实际中两者之间往往存在产业、腹地等竞争现象。比如，合肥都市圈与南京都市圈存在重叠区域，外界一直认为合肥与南京存在竞争关系，怎样准确理解合肥与南京的竞合关系？

曾刚：根据刘易斯古典经济学理论，在工业化初级、中级阶段，资本、劳动力、土地对城市经济发展具有决定性影响，合肥、南京两个城市致力于彰显我国低成本优势，拼力争夺外资，竞争也就成为合肥、南京两个城市关系的主旋律。然而，时过境迁，情况发生了巨变。

首先，合肥、南京两个城市已经步入工业化后期、信息化时代，告别低成本，腾笼换鸟，建设创新高地，发展新质生产力，也就成为合肥、南京的不二选择。

为此，根据新质生产力对创新腹地、产业腹地、市场腹地要求高的特点，更新认识，摒弃前嫌，推动合肥、南京两市科技创新、产业链、创新链合作，也就成为理性抉择。

王树华：在区域一体化发展过程中，一定程度的同质竞争不可避免。从当前的产业发展基础来看，南京与合肥的产业互补性大于竞争性。

以新能源产业为例，南京布局新能源汽车产业起步早，已形成了较为完整的新能源车产业链，但短板在于缺少头部车企和一线新能源汽车品牌。而合肥的产业优势在于整车，以整车的规模效应引领新能源产业集群化发展。

宁合围绕新能源产业展开合作，有助于两地在激烈的新能源汽车市场竞争中进一步深化产业分工，促进新能源产业的差异化发展，从而提高两个城市在新能源汽车产业中的市场地位。

根据两地签署的产业对接合作协议，两地将在智能制造、汽车、生物医药、新材料等产业领域开展协作交流，无疑是看中了双方在上述领域的特色优势与互补发展空间。

胡艳：实际上，今年合肥都市圈获批方案空间范围有缩小，它涉及的过去跟南京都市圈重合的几个城市，只是其中一小块。比如，滁州是定远县、马鞍山含山县、芜湖市无为市。

相对而言，合肥、南京新版的都市圈发展规划空间范围比较清晰，在此范围内合肥、南京都可以大显身手。

它们的重叠区域过去叫腹地，是有竞争，但从现在来看，双方的合作也有这样一个共同的空间。合肥和南京的人员往来、资金要素流动是比较频繁的，就像高铁的班次都比一些江苏的城市要多。特别是空间重叠的一些区域，滁州、马鞍山、芜湖，还有宣城。

区域经济总是通过聚集—扩散的空间运动来使得中心对外围的辐射不断地扩大，就像以前长三角是“小长三角”，只有十五六个城市，但现在的长三角城市群是41个城市，安徽全域都在长三角。这实际上是随着区域经济的发展，聚集力、扩散力交互作用的结果。

滁州就是典型。

从国家当前制定的区域战略来说，长三角城市群西翼相对薄弱。合肥都市圈、南京都市圈要加强联动，融合发展，做强长三角西翼的城市群，这样一来就可以使得长三角的辐射力向中西部、沿着长江溯流而上。

《决策》：您认为唱好“双城记”重点需要把握哪些重点？

王树华：唱好“双城记”需要重点把握以下几个方面的内容：

一是加强顶层设计、科学制定合作规划。相关规划一定要突出组团城市特色，强化规划实施的权威性和严肃性。

二是消除行政壁垒、健全城际沟通协调机制。从宏观层面建立组团城市间的综合协调机制，负责重大议题决策、发展规划的编制和实施，有助于提升城市间的合作效率、降低合作成本，打破地方保护主义壁垒。

三是加强产业链合作、完善产业配套。要加强城市间的沟通协调，在组团城市内以产业链思维完善产业配套，加快培育优势互补、链式发展的现代产业体系。