“产业选得越细、越精准，镇域经济发展就越有生命力”

《决策》：乡镇是数量最多、类型最多样的国民经济最小单元，如何看待镇域经济在我国经济发展中的作用？

高国力：在我国的行政区划体系中，镇域作为底层的行政区划单元，也是区域经济发展的基本单元。截止2024年底，全国建制镇的数量达到21463个，对经济社会发展发挥着有力的支撑作用。展开来说，可以从两个维度来认识镇域经济的重要性。

一个维度是，镇域作为一个最基层、也是最底层的行政辖区单元，在国家区域经济发展中是各具特色、充满活力的“细胞”。这些“细胞”保障了整个国家经济发展的活跃度和竞争力，也决定着区域经济发展的持续性。

另一个维度是，镇域是国家新型城镇化的重要基础组成部分，生活在城镇以上区域的人口，就要统计为国家的城镇人口，纳入到我国城镇化率的统计范围。2024年末，全国常住人口城镇化率达到67%。从这个角度来看，镇处于真正的“城尾乡头”，是串联城乡的重要纽带、桥梁和节点，对国家新型城镇化战略和乡村全面振兴战略实施，具有重要基础性作用。

《决策》：目前，全国已有6个经济“千亿镇”，这些“千亿镇”有怎样的样本价值？

高国力：这6个经济“千亿镇”，我去调研过几个，如果要探寻一些规律性的发展经验，我认为主要有两条。

第一条是确立了镇域经济发展的主导产业。比如佛山北滘镇，主导产业是家电、电子装备制造，遵义茅台镇的主导产业是以酿酒为龙头的制造、销售、文旅等产业，都形成了一条有竞争力的产业链，带动资金、技术、人才等生产要素聚集。

第二条是有龙头企业带动。6个经济“千亿镇”都有叫得响的龙头企业、链主企业，这些企业有的是上市公司，像北滘镇就有10多家本地上市企业，苏州玉山镇、杨舍镇也拥有多家上市企业。通过龙头企业牵引带动，集聚关联配套的中小企业，形成了充满发展活力的产业链条和产业集群，也为新质生产力发展奠定坚实的基础。

争做“单打冠军”

《决策》：在我国，一批小镇凭借出色的产业发展强势突围，如北滘镇家电制造业独树一帜。与省市县相比，乡镇的产业发展需要走一条怎样的路径，才能实现错位竞争，成为“单打冠军”？

高国力：我们国家拥有这么多镇，在很大程度上肯定会存在竞争，可以说是在竞争中求发展，在合作中求生存，这是镇域经济发展的固有属性。因为2万多个镇不可能完全不一样，所以镇域经济的这种相互竞争，或者说发展的一些项目、选择的一些行业存在一定程度的重复和竞争，符合镇域经济发展基本特征属性。

但是，要尽量规避低水平的恶性竞争，提倡中高水平的良性竞争和适度竞争，因为低水平的恶性竞争会带来资源浪费、环境破坏，以及一些企业的倒闭、产业的衰败。从这个角度来看，要让更多的镇域经济发展尽量能够实现适度竞争、错位竞争，不至于对经济社会发展产生大规模、严重性的负面影响。

我认为有一点很关键，就是要在产业分工或生产分工的链条上，进一步做足下沉细化文章。发展制造业，不能笼统地停留在产业层面，而是要持续深耕到产业里面的细分行业。比如，发展新能源汽车产业，仅仅下沉到这个行业还不够，要继续下沉细分到具体的生产工艺、生产流程上，进一步下沉细分到生产什么样的产品系列，再进一步下沉细化到提供什么样的制造服务、生产服务、售后服务等，只有在不停的下沉细化中，才能找到镇域经济发展的更多机会。分工越细、选择越精准，镇域经济的发展就越有生命力，越具有市场空间。

我们看到，现在很多地方都在发展新能源汽车产业，竞争十分激烈，一些地方甚至“赔本赚吆喝”，但是如果盯准新能源汽车里面的发动机，这种竞争的错位性就提高了；再进一步盯准新能源汽车里面的一些零部件，可能又会提供很多分工的机会和选择。

所以，镇域经济发展要在这些方面进一步去挖掘、选择，要敢于、善于做县域经济发展的基地、车间，做关联配套的某个环节的“单打冠军”，这样才会具有更强竞争力。

《决策》：镇域经济已成为区域发展的重要增长点，但仍面临权责不清、要素保障不足等挑战，您对此有何观察？

高国力：我认为有三个挑战值得关注。第一个挑战，是镇域经济发展的要素保障能力相对偏弱，特别是中西部地区的镇域。镇域作为区域单元的最低层级，数量很多，但是加在一起总量仍然是“无足轻重”，或者说仍然不足以影响一个地方经济增长的主动能，所以就导致中西部的一些镇域在土地供应、人口劳动力提供、资金流入、数据要素聚集等方面面临着挑战，甚至出现要素资源流失趋势加大的风险。

第二个挑战，是产业导入和选择的难度进一步加大。现在区域竞争特别激烈，一旦出现一个热门产业，很多乡镇会“一窝蜂”地冲上去，比如发展低空经济，就全涌向低空经济，在产业选择和分工上的进一步下沉和精细化、精准化选择做得还不够，导致在镇域经济发展中，不知道应该上什么样的项目，发展什么样的业态，经常出现发展一个产业，没过多长时间就消亡了，带来资源浪费和错失发展机遇。

第三个挑战，是镇域经济发展仍然存在着低水平恶性竞争的顽症。每一个地方都想发展，不管是发展制造业还是服务业，比如打造文化古镇、特色小镇，发展房地产产业等，仍然出现了低水平、重复性的恶性竞争现象，导致镇域人气不足、商气不足等问题。

分区分类施策

《决策》：今年是“十五五”规划谋篇布局之年，在“十五五”规划中，应如何优化和完善支持镇域经济高质量发展的政策体系？

高国力：现在，全国上下都在谋划“十五五”规划编制工作，尽管镇域经济还没有摆到特别突出的位置，但随着新型城镇化和乡村全面振兴等战略的推动，越来越多的地方重视镇域经济发展，在编制“十五五规划”中，我有四个方面的建议。

第一个建议，要分区分类施策。全国有2万多个镇，差别太大，类型多样，发展水平不一，因此要根据东中西不同区域板块，以及镇域自身的不同规模，有大型镇、中型镇、小型镇等，同时还要制定未来镇域经济发展的不同目标、定位和实施路径，有的需要进一步培育壮大，有的要进一步提升竞争力，增强辐射带动效应，也还有一部分镇域可能会面临撤并、整合等趋势，这是正常现象，需要因势利导、顺势而为。

第二个建议，要加快将镇域经济打造成为统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴三大战略的重要节点。

镇域是农业转移人口实现就近就地城镇化的空间最近选择和基本单元。随着新型城镇化、乡村全面振兴与新型工业化等国家战略的进一步推动，镇域经济将会承担着越来越重要的作用，特别是乡村振兴战略中提出“三产融合”，镇域可以发挥更大作为。同时，要注重数字经济发展，通过智能化赋能，以及信息、网络、平台等新技术手段的应用，让镇域经济发展发挥出后发优势，减少或者规避过去其他类型的区域经济单元发展中所走过的弯路，实现镇域经济的快速发展。

第三点建议，要进一步把镇域经济发展中的资源节约和绿色低碳发展摆到一个更加重要的位置。国家自然资源部门主导的国土空间规划落地实施，实际上为镇域经济发展划定了空间约束边界，因此，镇域经济的发展与县域、市域、省域一样，在“十五五”乃至今后更长一段时期，扩展的空间范围是划定的，不可能像以前那样走粗放式扩张老路。那么，在这个过程中，镇域经济发展要立足更高标准，在土地、水、能源等资源上要节约集约开发利用。同时，还要适应国家2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”的战略目标要求，做出镇域经济发展应有的贡献。

最后一点建议，要根据目前镇域不同的规模、经济实力和发展阶段，赋予经济社会管理权限的动态调整和优化。现在，我国已经提出了对人口和经济规模较大的镇，赋予更大的经济社会管理权限，比如浙江龙港镇，是我国第一个实现由镇改为县级市，目前已经实施了五年多，总体上还是有成效的。放眼全国，还有一批这样人口规模大、经济实力强的镇，如果它的基础设施建设、公共服务供给，特别是行政编制的配备，还按照原来传统模式，或者是以传统的户籍人口数量来规划，已经不太适应这些镇域经济社会发展的需求，所以这一类镇，下一步可以考虑更多地放权、放活和赋能，让它们能够更好地发挥示范引领带动作用。但是，对于一部分中西部人口流失的镇，未来可能面临着撤并、整合趋势，可以适当考虑压缩用地指标，减少行政配备资源，从而减少资源浪费，为未来的整合提前做一些准备工作。