浙江启动新一轮中心镇战略

在共同富裕示范区建设的关键阶段，一场城乡变革正在浙江大地悄然展开。2025年浙江一号文件提出建强“县城－中心镇－重点村”发展轴，缩小“三大差距”的战略部署。以发展轴为骨架，浙江正在构建城乡要素双向流动、三次产业协同发展的新格局。

作为这条发展轴承上启下的关键节点，中心镇成为破解城乡二元结构的重要突破口。

今年以来，浙江分两批公布了105个省级中心镇名单。浙江中心镇建设有着怎样的战略逻辑与实施路径？将为全国城乡融合发展提供什么样的“浙江方案”？

战略演变：从“强镇扩权”到核心枢纽

浙江的城镇化进程具有鲜明的内生性、自发性特征，“一镇一品”“一镇一业”是浙江镇域经济的典型现象。

在浙江，一些发达镇的地区生产总值甚至比一些山区海岛县还要大，然而其社会管理仍停留在传统小集镇层面。这种“成长太快而衣服太小”的问题，成为浙江推动中心镇发展的重要背景。

早在十多年前，浙江就开始培育中心镇，前一阶段主要是“强镇扩权”。2007年，浙江下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。这是浙江改革发展史上首次“强镇扩权”。

2010年底，浙江选择27个中心镇启动小城市培育试点；2014年又公布了16个小城市培育试点名单。从2015年特色小镇创建开始，历经2016年小城镇环境综合整治、2019年新时代美丽城镇建设、2023年现代化美丽城镇建设，浙江的小城镇沿着习近平总书记擘画的“八八战略”宏伟蓝图，一年接着一年干。在这四轮专项建设中，中心镇的基础设施、产业发展和社会治理水平均得到大幅提升，已具备了连城带乡的“融合”能力。

近年来，浙江牢记总书记赋予浙江“在推进共同富裕中先行示范”的使命，把缩小城乡差距、地区差距、收入差距作为主攻方向，进一步健全城乡融合发展体制机制。

随着浙江四大都市区的辐射力持续增强，山区海岛县的要素外流压力与日俱增。缩小“三大差距”，山区海岛县、农村农民是重点难点。在前两批省级中心镇名单中，山区海岛县中心镇达51个。省级层面，多部门出台相关政策，重点支持山区海岛县中心镇。

新一轮中心镇便是在这样的大背景下推出的，其战略逻辑已超越传统的城镇体系定位，其实施路径也不同于过去的“强镇扩权”。

今年浙江一号文件的出台，标志着浙江中心镇战略进入新阶段。通过建强“县城－中心镇－重点村”发展轴，探索一条“县城功能疏解—中心镇能级提升—重点村特色激活”的发展路径。在这条轴带上，中心镇承担着要素重组、功能衔接、价值转化的核心使命，有望成为破解城乡二元结构的核心枢纽。

中心镇的战略定位体现在三个维度：一是产业梯度转移的承接平台，中心镇通过建设特色产业园、小微企业园等载体，承接县城产业外溢，形成“研发在县城、转化在镇域、配套在乡村”的产业链条；二是公共服务延伸的枢纽节点，按照便民服务圈标准，中心镇配置较高等级的教育、医疗、养老、职教等设施，服务半径覆盖多个乡镇；三是人口梯度集聚的核心载体，通过宅基地置换、共有产权房、人才房等多元政策包，引导承接下山移民、产业职工、新型居民等人口向中心镇集聚。

未来，随着发展轴工作深入推进，中心镇将在区域协调发展和共同富裕中发挥更加重要的作用。

实施路径：四种类型、一镇一策

当前，不同中心镇的发展之路呈现出鲜明的差异化特征。新一轮中心镇战略，最重要的举措是坚持分类指导、一镇一策。

浙江根据不同中心镇的资源禀赋、产业基础和发展潜力，将中心镇分为农业大镇、工业重镇、商贸强镇、文旅名镇四种类型。浙江省发改委协同省农业农村厅、省经信厅、省商务厅、省文旅厅对105个中心镇实行分类指导，鼓励自主创新。这种管理方式，使每个中心镇既能得到省级政策扶持，又能发挥自身比较优势，形成特色鲜明的发展路径。

其中，农业大镇是保障粮食安全、推动三产融合的核心载体，承担着现代农业转型升级、乡村价值激活、农民持续增收的战略使命。从前两批中心镇名单来看，农业大镇占有一定比例，它们普遍具备丰富的农业资源基础，包括集中连片的耕地、多样特色的农产品等。

农业大镇在发展过程中面临诸多问题。如：农业生产规模化程度不足，难以实现高效的集约化生产；农业产业链较短，农产品附加值低，农民收益受限；农业科技应用水平不高，在抵御自然灾害和市场风险方面能力较弱。

农业大镇的培育，重点在于依托当地农业资源优势，发展特色农业产业，推动农业现代化和产业化，促进农民增收致富，核心是构建“生产体系现代化、产业体系全链化、经营体系组织化”的现代农业生态系统。

工业重镇是县域经济转型升级的关键支点，承担着产业基础再造、产业链现代化、产城融合发展的核心任务。在新一批中心镇里，工业重镇占比接近一半。它们一般拥有良好的工业基础和众多规上企业，具备产业集群能力。

工业重镇在发展中也面临挑战，一方面传统产业占比较大，产业结构亟待优化升级，以适应市场的新需求和新变化；另一方面，乡镇工业在创新能力上有所欠缺，高端技术人才匮乏，抗风险能力差，制约了产业向更高端迈进。同时，工业发展与城镇建设的融合度不够，容易出现产业区与集镇区功能脱节的现象。

工业重镇的培育，重点在于依托当地工业基础，发展特色优势产业，推动产业转型升级，增强产业集聚效应和竞争力，其发展核心在于打造“专精特新”产业集群，构建“智能制造+绿色低碳+服务增值”的现代产业体系。

商贸强镇，是构建双循环格局的重要节点，承担着市场能级提升、流通体系重构、消费场景创新的战略功能。商贸强镇数量虽然较少但具有独特地位，它们依托制造业发展基础，利用优越的区位和交通条件，成为专类商品区域流通的重要集散地。

不过，商贸强镇也面临着市场竞争激烈、传统商贸模式受电商冲击较大的问题；市场基础设施有待完善，信息化水平不高，难以满足现代商贸流通的高效需求；在打造特色消费场景方面也存在不足。

商贸强镇的培育，重点在于依托区位优势和交通条件，发展商贸流通业，打造区域商贸中心，形成“市场采购+跨境电商+数字贸易”新业态矩阵。

文旅名镇，是践行“两山”理念的实践窗口，承担着生态产品价值实现、文化遗产活态传承、旅居品质升级的核心使命。浙江是旅游大省，越来越多的文旅名镇崭露头角。但它们也面临发展难题——文旅资源的挖掘和整合不够深入，未能充分展现出独特魅力；旅游基础设施和服务水平有待提升，影响游客体验；在文旅品牌推广方面力度不足，知名度和影响力有限。

文旅名镇的培育，重点在于依托当地文化旅游资源，发展文化旅游业，打造特色文旅品牌，构建“文化IP+生态资产+品质服务”的价值转化体系。

破题点：“人地钱”从哪来

从发展条件看，乡镇不能算完整的区域经济单元，不具备独立的财政，缺乏资源和生产要素完整配置权限。这使得其在发展中面临多重困难，尤其是在人才、土地、资金等方面，存在很大的要素资源瓶颈。针对“人地钱” 难题，浙江进行了一系列政策创新和实践探索。

针对人口集聚难题，浙江一方面推动户籍制度改革，实现公共服务均等化；另一方面完善公共服务，提升生活品质，聚焦幼有善育、学有优教、劳有所得、病有良医、老有康养、住有宜居、弱有众扶七大领域，大力推进公共服务均衡可及和优质共享。同时，通过发展特色产业集群，为中心镇创造更多就业机会，吸引区域人口集聚。

针对土地资源制约，浙江实施土地指标定向倾斜。在全省新增建设用地指标和“增减挂钩”计划指标中，单列专项用于中心镇重点项目建设。在不突破城镇开发边界扩展倍数的前提下，允许结合国土空间规划编制和修改，对城镇开发边界进行局部优化。并且允许在城镇开发边界外，布局交通、公用设施等特定类型零星用地，解决中心镇基础设施插花式建设难题。

同时，推动低效用地二次开发与存量盘活。支持和鼓励中心镇开展全域土地整治，通过挖潜、改造等方式，盘活利用低效用地和闲置土地，对符合条件的项目优先核定周转指标给予支持。

针对建设资金短缺问题，浙江一是加大投资。设立中心镇培育专项资金，加大国资平台、政策性银行等投入力度。鼓励省级有关部门整合各级各类专项资金，加大专项债资金投入力度，积极争取中央预算内投资资金、国家“两重”“两新”等专项政策，全力支持中心镇争取符合条件的项目。

二是强化财权。鼓励各地推进中心镇全口径收支管理，探索创新在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，省、市、县留存部分原则上全部或大部分返还用于中心镇建设。

三是撬动资本。鼓励金融机构加大对中心镇建设的信贷支持，引导社会资本参与中心镇建设；引导金融机构针对中心镇新市民创业、住房等重点领域，创新信贷品种、拓宽服务领域。

以上措施，扩大了镇级政府权限，增强了镇级财政实力，促进了产业集聚和人口集中，提升了中心镇的辐射带动能力，为中心镇新一轮发展奠定了坚实基础。

（作者系浙江省城乡规划设计研究院高级工程师）