现代化人民城市建设的新思考

城市发展与国家战略全局的内在统一

《决策》：作为城市建设的目标，现代化人民城市的提法是首次出现。应如何理解现代化人民城市的内涵？

郑江淮：理解现代化人民城市，不能简单停留在“顾名思义”的表层认知上。我国已进入新发展阶段，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是这一阶段推动高质量发展的核心战略导向。从这一背景出发，对现代化人民城市的认知必须立足战略全局。因为城市工作本身就是经济工作的重要组成部分，城市发展更是推动经济高质量发展的关键支撑。

因此，我们不能脱离新发展阶段的时代特征、新发展格局的战略要求来谈现代化人民城市，而应聚焦“如何让现代化人民城市更好体现新发展阶段与新发展格局的内涵”这一核心问题。一方面，要通过城市的高质量发展，为实现新发展阶段的目标任务提供坚实载体；另一方面，要依托城市在要素配置、产业集聚、内外联通等方面的优势，更好发挥其对构建新发展格局的促进作用。从这个意义上讲，把握现代化人民城市的内涵，本质上是把握城市发展与国家战略全局的内在统一关系。

曾刚：2019年11月，习近平总书记在上海杨浦区考察时，首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。这一理念与他的执政思想以及中央和国务院的工作方向高度一致，核心是让人民有获得感、幸福感。

在中国式现代化和城镇化发展的进程中，这一理念强调以人民为中心，关注全体人民的利益，尤其是城市中低收入群体和新市民的安居乐业。与以往相比，现在更加注重公平公正，不再仅聚焦于高端设施、高级社区，而是将工作重点放在老旧小区改造、管网和老旧设施维修等与普通市民生活息息相关的现实需求，让新市民能更好地融入城市生活。这与中国式现代化中共同富裕的目标相契合，体现了城市服务要兼顾各阶层市民的需求。从这个方面讲，现代化人民城市就是以人民为中心、兼顾各阶层需求、助力共同富裕，让人民享有获得感与幸福感的城市。

徐航天：首先，“现代化城市”是很早就提出的概念，人民城市是习近平总书记2019年在上海提出来的，现代化人民城市本质上是城市工作思路的大转变，是我国经济社会发展与人民美好生活需要升级同频共振的必然结果。根据马斯洛需求层次理论，当基本的温饱与物质保障得到满足后，人们的诉求会向更高维度延伸，比如对政府服务效率、社会和谐程度、公共空间文明等需求提高。这也推动城市治理逻辑发生根本性转变，更加重视民生，关注人的满意度、幸福感。

而现代化人民城市，就是在现代化高速发展的背景下，通过各种方法、手段让城市运行更加有效率、人民生活更加幸福。核心内涵是将人民城市的价值理念与现代化深度融合，其最终目标始终指向满足人民群众对美好生活的向往。

规模向质量跨越，单点向协同升级

《决策》：当下，我国城市发展变在何处？如何看待中国城市工作的新变化？

曾刚：今年，习近平总书记主持召开中央城市工作会议，中共中央、国务院发布了二份关于新时期城市高质量发展的文件。这种对城市工作的高度重视，近年来非常少见，反映了城市工作在国家整体工作中的地位进一步提高。

这些文件反映了城市发展方式和工作重点的重大转变，主要体现在以下几个方面：

一是发展方向从规模扩张到质量提升。以前的城市发展主要是规模扩张，大力推进城市化，重视城市建筑天际线的日新月异巨变。但现在更注重城乡关系协调和城市更新，从规模扩展向质量提升的转变态势十分明显。

二是工作方法从点上突破到面上统筹发展。过去城市工作更多是点上的突破，比如解决城中村问题、道路交通问题等。而这次非常强调城市内部各个部门之间的经济功能、生态功能、社会功能等多方面统筹发展。

三是工作重点从关注单个城市到重视多个城市之间的协同发展。以往侧重于单个城市的发展，如今强调大中小城市之间以及都市圈内部各个城市之间的联动发展。这与几十年来关于以发展大中城市还是小城市为重点的讨论有所不同，这次文件明确了中小城市在国家发展中的重要地位，既有宏观战略规划，也有总体部署和具体工作重点。

这标志着中国城市发展工作步入了一个新的阶段，高质量和统筹是两个关键词，也反映出城市工作越来越重要了。

《决策》：目前，很多城市都在开展城市更新行动，各个城市要如何走好城市更新内涵式发展道路？

郑江淮：从狭义角度看，城市更新与城市规划紧密相关。过去城市以“摊大饼”式的外延扩张为主，这时不存在真正意义上的城市更新，更多是单纯的空间蔓延。随着城市可开发空间趋于饱和，城市更新的核心任务也聚焦于空间内部优化、功能提升与结构调整。

其中，空间结构调整的难度尤为突出，因为城市建成区格局已基本定型，大规模、颠覆性的空间改造面临诸多限制，往往需要“伤筋动骨”才能实现突破。例如南京曾通过拆除高架桥，建设地下快速通道优化交通结构，便是典型的“伤筋动骨”式调整，这说明结构调整并非不可为，但需结合城市实际审慎推进。而功能提升与内部优化则相对灵活，类似房屋装修中重构内部布局，无需大拆大建，却能有效提升空间利用效率。

另外，城市更新不能仅停留在“表面改善”，不能成为“凯恩斯主义”政策的翻版，而是更要兼顾包容性。包容性是城市更新的基础，通过改造让城市更整洁、便捷、宜居，让全体市民共享发展成果，这是看得见、摸得着的民生改善。同时，也要明确重点，不能“一刀切”，结合此次城市工作会议精神，创新是建设现代化人民城市的首要目标，因此城市更新需以“支撑科技与产业创新”为重要导向，且不同类型城市的更新重点应有所差异。

对中小城市而言，城市更新的核心是强化包容性，通过优化交通、完善公共服务等举措，降低居民生活成本与企业交易成本，提升城市基本承载力。对省会城市、区域中心城市等而言，需更突出“服务创新”的特色，重点降低创新成本，营造有利于知识交流、知识溢出与知识互动的创新氛围。

要实现这一点，关键在于通过城市更新打造适配于创新的载体，比如优化大学城功能。当前不少城市的大学城仍停留在“圈地建校”的初级阶段，仅满足基本生活需求，未能成为“品质创新社区”。未来中心城市可通过更新，在大学城增设校企联合实验室、创业孵化平台，打造高品质创新综合体，让空间更好地服务于科技创新与产业创新，真正降低创新成本、提升创新效率。

创新为城市发展赋能的新打法

《决策》：中央将创新作为建设现代化人民城市的首要目标，创新将如何赋能现代化人民城市建设？

郑江淮：我们可以从“多中心创新地理网络”的视角，剖析创新对城市发展的作用，这一思路与城市工作会议中对不同类型城市的定位区分相契合，也符合当前城市体系发展的整体导向。在这一框架下，关键在于明确不同城市在创新发展中的差异化角色与功能。

现代化人民城市建设必然以创新为核心驱动力，无论是大城市、中小城市，都需要融入创新发展浪潮，但它们的创新定位与路径存在显著差异，不能一概而论。具体而言，中小城市的核心需求是在创新发展中获得更多机会，而实现这一目标的关键，在于依托大城市的创新核心优势——以大城市为创新驱动枢纽，为中小城市提供资源对接、技术辐射、产业联动等支持，让中小城市在协同发展中获得创新动能。

而作为创新核心的大城市，尤其是省会城市、区域经济中心城市，其定位需更高维度，要立足服务新发展格局的需求，承担起“全球创新枢纽”的使命。这要求大城市主动链接全球创新网络，与世界创新枢纽开展深度协作，在技术研发、成果转化、企业联动等方面构建国际化合作机制，打造具有全球竞争力的创新枢纽。

同时，大城市作为创新核心，还需推动自身创新成果向产业转化，并通过多中心创新地理网络，带动中小城市成为整个创新体系中的“节点城市”——中小城市依托自身特色承接创新资源、发展配套产业，与大城市的创新枢纽形成互补联动。

通过“大城市为全球创新枢纽、中小城市为创新节点”的多中心创新地理网络构建，实现不同类型城市创新功能的精准定位与协同发展。

徐航天：在我看来，这里的创新主要是科技创新和产业创新，二者共同为城市发展与民生改善赋能。一方面，数字经济发展已深度融入城市运转与人民生活，最直观的体现便是各类智慧平台的建设。无论是政府打造的智慧政务平台，还是支付宝这类便民服务工具，都极大提升了生活与办事效率。数字经济的广泛应用与高效落地，让科技服务于城市发展、服务于人民生活，也是中国式现代化人民城市的独特优势。

另一方面，创新推动制造业高质量发展。制造业是现代化人民城市坚实的产业支撑，其发展方向与城市品质提升紧密相关。创新推动了制造业生产方式向绿色环保转型，最典型的就是新能源产业的崛起。随着制造业技术升级，新能源汽车得以快速普及，而新能源汽车在城市中的广泛应用，直接减少了传统燃油车的尾气排放，为改善城市空气质量、打造宜居环境提供了重要助力。

《决策》：从多中心创新地理网络的视角，如何看待长三角地区的创新协同发展？

郑江淮：从多中心创新地理网络视角看，长三角地区以“1+3+N”创新网络为核心逻辑：“1”为上海，“3”是苏浙皖三省省会，“N”包含各类经济中心城市、中小城市及县城，构建该网络需明确城市差异化创新定位，打破内部闭环对接全球创新网络。

“1+3”核心城市要做全球创新枢纽，强化高校、科研机构等建设，吸引全球资源并输出成果，如合肥科创、芜湖汽车产业创新已具备国际对接能力；“N”类城市需分层发力，经济中心城市以产业创新稳固地位，中小城市与县城聚焦产业集聚、成果转化，转向“就业+服务”导向，避免人口过度流向大城市。再进一层还可以加“X”个试点城市。

其中，消除大中小城市“品质鸿沟”是关键，要推动高端活动向中小城市延伸、以“一小时都市圈+30分钟生活圈”打通空间壁垒。最终，长三角需构建“城市间联动、城市内多点覆盖”的网络结构，让核心城市当“创新枢纽”、中小城市与县城作“创新节点”，实现创新资源自由流动，推动现代化人民城市从单个城市品质提升转向城市群协同创新与共同繁荣，让居民共享成果。

城市群与都市圈的内在逻辑

《决策》：城市群和都市圈成为城市发展的重要组成部分，如何看待当前城市群和都市圈在城市发展中的作用？

曾刚：无论是城市群还是都市圈建设，都在强调“同城化”发展，如今已有不少人实现了在一个城市工作，在邻近城市生活的梦想。这样的协作方向，更多是为了应对宏观经济形势的不稳定性与不确定性。比如产业链与产业集群建设，就需要邻近城市携手合作才能实现，我国布局的80个先进制造业集群，就有很多是城市联合申请、协同打造的，这背后的逻辑是推动经济向区域集群化发展。

如今我国人民正处在从中等收入阶段向高收入阶段跃进的关键时期，发展动力需要从低成本向科技创新，特别是自主创新的方向转变。而自主创新无法依靠单个城市独立完成，需要城市之间在联合研发、应用场景搭建、市场建设等方面深度协作，这与“双循环”新发展格局、全国统一大市场建设的要求一脉相承，共同指向城市协同发展的重要性，体现了城市群和都市圈在城市体系建设中的核心关键作用。

《决策》：中央提出发展组团式、网格化的现代化城市群和都市圈，长株潭作为湖南高质量发展的核心引擎，如何更好地协同发展？

徐航天：对湖南来说，长株潭一体化已经推行很多年，湖南专门成立了长株潭一体化中心。从经济学逻辑来看，区域一体化的核心价值在于通过专业化分工提升效率，而这一目标的实现，前提是必须打破地方间的行政壁垒与保护主义。这就要建立一套让三个城市发展目标趋于统一的利益协调机制，让三座城市在分工中各得其所、在发展中共享收益，才能真正激发全域参与的主动性，推动一体化从 “政策导向” 转向 “内生驱动”。

《决策》：放大到长江中游城市群，如何借助中央政策导向，加速构建组团式、网格化的现代化城市群？

徐航天：一是发挥中部地区发达高效的交通网络优势。在高铁时代，居中的地理区位让长江中游城市群拥有了全国少有的交通优势。这可以促进区域内外产业、人员等交流互动，为城市群注入活力。

二是发挥雄厚的产业基础优势。长江中游城市群制造业基础雄厚、门类齐全，比如长沙诞生了三一重工、中联重科等全球知名的装备制造企业，近年来也涌现出安克创新等兼具创新力与市场竞争力的企业，覆盖从传统重工到新兴制造的多个领域。通过整合区域内资源，推动产业链上下游协同升级，在装备制造、新能源等优势领域持续深耕，把长江中游城市群打造成一个世界级产业集群。

三是发挥优质教育资源优势。在长江中游城市群，湖南有3所985高校，武汉汇聚了武汉大学、华中科技大学等顶尖高校，南昌也有南昌大学、江西财经大学等优质院校，每年培养大量高质量大学生。要激活这一优势，核心在于资源整合，将科教资源与交通优势、制造业基础联动，为人才搭建“留得住、能发展”的平台。

四是打造内陆开放新高地。湖南通过中非经贸博览会，让非沿海地区的长沙成为中非合作的重要节点，中非经贸博览会已成为湖南打造内陆地区改革开放高地的“金钥匙”。武汉则依托长江航运与中部航空物流中心的定位，在物流辐射上展现出独特优势。在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的发展格局下，长江中游城市群的地理中心价值将持续凸显，成为连接内外、贯通南北的重要开放枢纽。