县城，找准发展新坐标

改革开放以来，我国高速城市化发展的进程，也是部分城市“极化膨胀”的过程。作为经济要素的聚集体和承载空间，城市人口越聚集，社会活动和经济生产的效率越高。做大城市的“规模效应”，在一定历史阶段是客观规律。

进入新阶段，情况发生改变，发展策略也随之而变。2025年7月，中央城市工作会议提出，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”“促进大中小城市和小城镇协调发展”，标志着我国城市发展将从“单极磁吸”转向“多极协同”，从“强中心城市”转向“强都市圈建设”。

未来的县城发展，要在“多极协同”和都市圈建设的大趋势中，寻找新的坐标和机遇。

县城发展的“危”与“机”

未来十年，县城发展的机遇，就藏在城市群格局“洗牌”的进程中。

一方面“以城带乡”的新型城镇化，给予县城发展独特的“相对优势”。在以都市圈为主的新型城镇化蓝图中，县城作为“乡头城尾”，具有不可替代的链接优势：县城不仅承担着吸纳农业转移人口、缓冲超大城市压力的功能，同时也是承接大都市产业转移、补位中心城市发展的排头兵。

在“分类推进”的总体思路下，通过政策引导，形成“中心城市+县城”的协调发展格局。县城可借助都市圈资源再分配的历史机遇，重塑自身定位，进一步完善基础设施、提升公共服务水平，增强自身对人口和产业的吸引力。

另一方面，“以县城为载体的城镇化建设”，意味着县城有机会拓展发展腹地。增量主导下，对于相对远离大城市的县城而言，同样有机会立足本地资源禀赋，突破行政区划的分隔，甚至通过跨省吸引，建立以自身为中心的经济辐射区，实现差异化发展。

如，县城可放大自身长板，通过深耕特色产业、城市服务、文化体验等细分领域，打造特定赛道的“单项冠军”，占据细分市场的主导地位。

总体而言，不论是绑定大都市，做“乡头城尾”的都市圈“小卫星”，还是独立潮头、放大自身发展势能的区域“小恒星”，所有县城都有机会在都市圈和城市群格局“洗牌”中，实现高质量发展。

机遇往往与挑战并存。而县城的危机，则藏在“存量提质”的时代要求里。

其一，“规模效应”之下，产业的增量更难创造。在城市发展从“扩张”到“提质”的转变中，大城市相比县城而言，已抢先一步完成资源的“原始积累”。对于县城而言，或将面临“扩张未至、提质已来”的囧境。面对城市发展规模优势的惯性，县城高质量发展的压力可想而知。

在全国1800多个县域，仅有62个跻身“千亿县”行列，大部分县域特色主导产业优势并不突出，面对新的都市圈格局，很容易丧失传统优势，或陷入同质化竞争。

其二，负增长时代，人口的增量更难集聚。2022年以来我国人口总量持续负增长，尤其是劳动年龄人口总量及结构占比“双降”。在这种趋势下，城市人口与人才竞争越发激烈。随着超大城市放宽落户限制，个体的“自由择城权”进一步回归。客观来说，县城在就业机会、发展空间、公共服务等方面与大城市存在一定的差距。县城迫切需要更具吸引力的城市品牌和更丰富的城市内涵，以避免人口流失，并吸引集聚人口。

其三，“存量提质增效”阶段，发展模式更需突破。城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效，意味着城市发展的驱动力将从土地财政转向产业、科技、资本驱动。县域创新资源相对匮乏和产业转型升级压力并存，构建新的良性经济循环面临一定的挑战。

同时，新阶段城市生态保护和环境治理的要求更高。部分县域生态本底较为脆弱，加上低效产业发展导致的历史欠账叠加，绿色转型发展的考验较为严峻。

应对挑战，县城需立足自身发展实际，在“优化现代城市体系”的要求下，“跳出县城看县城”，放眼所在的都市圈或辐射范围，对自身发展定位进行再研判、再梳理。不同县城的发展条件不同、发展基础不同，发展模式也不尽相同，但可以明确的是，所有县城都要以现代化人民城市为目标，重点围绕“产业有增长、生活有内涵、城建有温度、文化有传承”四个方面，来构建自身的发展策略。

做“新”产业内容，激发创新活力

新阶段，县城尤其要明确“发展才是硬道理”。只有产业的发展繁荣，才能确保居民安居乐业、实现城市的可持续发展。县城寻找、创造新增长点，不能故步自封，也不能一蹴而就，“旧动能转型”和“新动能创造”并举，才是更稳健的选择。

策略一：推动新旧动能转换，通过新质生产力引领产业升级。县城是支撑我国成为制造业大国的基石，也是低端生产和产业过剩比较严重的区域。对于很多县域来说，针对现有的支柱产业，在转型压力下“腾笼换鸟”不见得是上策，转型升级才是优选。

县城可通过发展工业互联网积极参与协同制造；通过供应链管理维度的创新，整合分散的产能；在更广泛的制造网络中，激活闲置产能、升级柔性新产能；主动参与到更大市场的产业创新格局中。

另外，还可以延伸传统制造的高附加值环节，聚焦工业设计、检验检测、标准制定、品牌建设、全球营销等环节，在构建传统领域优势“护城河”的同时，创造出新的增长空间。

策略二：培育产业新增长点，发力细分市场的蓝海博弈。传统产业升级之外，县域可以围绕新兴产业赛道，在创新驱动时代拓展有独特优势的战略性新兴产业。

针对新赛道方向的选择，受限于自身发展规模，县域应优选“对细分赛道的深度占有”。所谓“细分”，可以是都市圈整体产业格局中的某一特殊领域或特殊环节，也可以是基于自身特殊发展条件的“特需”方向。

方向明确后，需要进行产业培育和优势塑造，可以定制化打造“产业公地”，强化对该领域创新资源的吸引，搭建关键环节公共服务平台，如科学中介、科技金融、资源嫁接、知识产权及创新孵化平台等。围绕细分领域搭建完整的生态体系，抢占产业的先发优势。

策略三：导入创新增量，借势“飞地经济”绑定大城市。对于很多创新资源匮乏的县域来说，若想实现创新驱动发展，需要跳出自身的“一亩三分地”，放眼区域乃至全国的创新中心，主动出击，实现资源的合作、绑定。可以在大城市建立“反向飞地”，依托大城市的市场和创新要素资源，合作进行“远程孵化”并进一步拓展“逆向招商”，完成“协同创新在都市、产业化在县城”的产业增量创造。

做“特”魅力生活，从“宜居”到“乐活”

产业有增长的同时，县城生活也要跟得上，通过完善公共服务，提升生活品质，打造魅力生活，吸引、留住人口。

县城“宜居”，首先应完善必要的基础设施，但要立足有限的资源。与大都市相比，县城在硬件层面不能不切实际地搞超配套、大建设。县城生活魅力的营造，更多要在软实力上着手，通过做好“直击痛点”和“满足爽点”的巧文章，吸引人流量。

具体而言，就是要打造有县城特色的生活服务业，让县城不仅仅是宜居，更能突出生活高性价比的优势，为特定人群提供具有情绪价值的“乐活场景”。

例如，可以抓住人们平凡但不普通的生活偏好，发展“烟火气经济”，提供极致的日常生活体验。其中，特色美食、户外运动、康养休闲等相关主题服务都有发展空间。在特色生活服务的基础上，进一步完善城市品牌，发展特色产业。

还可以把握年轻人追求强体验、时尚化、个性化的诉求，发展县城“特色夜经济”“节庆经济”“赛事经济”“兴趣经济”等。在这方面，尤其要注意“特色”大于“规模”，与大城市做好差异化竞争。

做“强”公共服务，城市更具运营效能

除了基本的公共服务，县城也可以通过定制化建设相对超前且运营可持续的公共服务配套，针对特定人群，让公共服务成为特色品牌，实现人口集聚、经济效益的双赢。

也就是说，县城可抓住“针对细分人群的民生超配套”，把有限的资源精准投向最具需要、最具杠杆效应的人群，以“小切口”实现“大民生”。

如，县城可以聚焦生儿育女的家庭人群，落实“儿童友好城市建设”，针对儿童安全、儿童兴趣培育及潜能培养、特色实践主题研学等，完善相关项目植入。同时，创造幼龄友好的城市公共设施和公共环境，成为“小手拉大手”的幸福城市。

县城还可以弥补自身医疗服务的短板，围绕某个专科的特定医疗需求，打造医疗服务“中枢”；针对高技能人才缺口，通过校企合作、产教融合，大力发展职业教育，孵化县城年轻人口流量，同时反哺产业发展，塑造城市品牌。

做“实”文化传承，打造“火起来”的文化体验

中国的历史，也是一部由县域组成的发展史。在漫长岁月的滋养中，很多县域都留存有璀璨、特色的文化IP。在民族自豪感提升、国潮复兴的当下，这些扎根乡土的文化符号，恰恰也是人民群众，尤其是年轻人所向往的文化符号和精神地标。

活化、传承好本地文化，是新阶段城市发展的重要要求，也是实现经济繁荣、打造魅力生活的重要抓手。

具体而言，文化只有走下“庙堂之高”，被体验、被看见，才能真正被传承、被保护。因此，县城可以提炼有传播价值的文化符号，通过“文化保护、文旅融合、城旅融合”，实现文脉延续传承。

首先要通过“IP再塑造”构建文化故事，完善文化符号背后的价值观和宏大叙事，让人们产生向往和共鸣。其次，要创造体验式消费场景，实现文化故事的具象化，并在传播和体验中创造价值。另外，有条件的县城，还可以将多个场景进行主题化串联，通过文化线路的形式，在文旅融合的基础上，将文化传承深度融入县城发展的脉络中。

（作者单位：竞争力智库）