城市更新新范式

未来五到十年，城市更新将是城市发展的一条主线。

今年7月，中央城市工作会议提出，把城市更新作为城市工作的重要抓手。此前5月，中办、国办出台关于持续推进城市更新行动的意见，明确要求到2030年城市更新行动实施取得重要进展。

城市更新是一项涉及面广、极其复杂的系统工程，不仅包括老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，还包括城市基础设施建设、城市生态修复、历史文化保护传承等，更涉及千家万户的切身利益。可以说，时间紧迫、任务极为艰巨，中央已吹响了“集结号”。在这种情况下，各地如何把城市更新细化为一个个具体的项目加速落地？

目前，全国已实施超过6.6万个城市更新项目，其中涌现出不少成功案例。去年以来，住建部发布了两批城市更新典型案例名单，以及三批实施城市更新行动可复制经验做法清单。通过对典型案例的分析，可以得到诸多可资借鉴的经验和新范式。

城市更新“民生为大”

2024年4月22日，习近平总书记在重庆视察时走进九龙坡区谢家湾街道民主村社区，细致了解民主村城市更新成果和保障改善民生情况，并在这里提出了“中国式现代化，民生为大”的重要论述。

在习近平总书记重要讲话精神指引下，民主村片区城市更新项目二期工程于2024年底如期完工。改造后的民主村，实现了从“老破小”到“网红打卡地”的华丽蜕变，其经验也入选第一批城市更新典型案例名单。

民主村虽名为“村”，但实际上是地处重庆九龙新商圈核心地带的社区，总面积0.24平方公里，近2万居民，其中60岁以上居民占比达30%。

民主村曾是大型军工企业的员工家属区，随着工厂搬迁与城市发展，逐渐沦为衰败、沉寂的老旧小区。交通拥堵、道路斑驳、小巷狭窄，环境脏乱无序，这里的治理一度是九龙坡区“很头疼”的问题。整体上看，民主村宛如“城市中的一块伤疤”，与周边的繁华景象形成强烈对比，不仅阻碍了商圈的连通与发展，更影响了居民的生活质量。

改变始于2021年。重庆市九龙坡区作为全国首批城市更新试点城市之一，启动了民主村社区片区城市更新项目。改造伊始，项目面临小区详情掌握难、区域违建治理难、群众思想统一难。

针对“三大难”，当地政府不拍脑袋，而是问需于民。“5元一次的理发铺能不能保留？”“小区的修鞋摊、配钥匙摊搬到哪里去？”“能不能安装电梯？”“可不可以加一些椅子？”“希望有个社区食堂……”居民的需求都从建议变成了设计方案。充分听取居民意见，深入查找社区问题和短板，是推进城市更新的关键。

通过举行院坝会、座谈会、入户走访，城市更新的思路逐渐打开。最终，九龙坡区政府决定通过“原拆原建”的方式，保留片区住宅肌理与街巷格局，延续城市历史文脉和特色风貌，聚焦低效空间和老旧功能片区，加大力度推进闲置土地和闲置建筑的再开发利用。

在实施过程中，摒弃大拆大建、推倒重来的做法，创新进行“留、改、拆、增”微改造、巧利用，既保留历史印记，又完善居住功能，并规划建设功能服务区、市井烟火区等区域，解决居民关切的实际问题。

“留”就是保留街巷格局、文化特色，保留老百姓的生活习惯，留下历史记忆；“改”主要着眼于改善人居环境，包括楼栋外立面的美化、消防和生活垃圾处置设施的改善，以及燃气、雨污管网和三线管网的修补与迁改；“拆”是拆除危旧房及违规建筑，腾出发展空间，重塑空间格局；“增”则是补齐设施短板，增加公共活动空间以及社区食堂等。

民主村经过更新改造，不仅提升了居民的居住体验，更成为城市一道靓丽的风景线。老重庆的市井烟火气与新潮现代的时尚范儿，在这里完美融合；新增的商业服务设施，如雨后春笋般涌现。目前，民主村已入驻各类商家100多户，其中既有新潮店铺，也有传统品牌，累计盘活经营面积上万平方米。

创意十足的街边景观、清新文艺的特色小店、乡愁浓郁的老式建筑、配套齐全的服务设施……今年初，随着民主村二期的焕新开街，大量市民游客涌入充满设计感的街巷里拍照打卡，民主村又一次刷爆朋友圈。

在专家看来，民主村城市更新最鲜明的特色，就是践行“中国式现代化，民生为大”。社区怎么改，居民自己说了算；改造中如何施工，居民亲自监督；改造后怎样运营治理，居民亲身参与。全过程做到尊重民意、回应民需、体贴民心、照顾民生。

“城，所以盛民也。”城以人为本，人以城为家，城市应让生活更美好。城市更新不只是建高楼大厦，更要有鲜活个体背后的人文关怀。牢牢抓住“民生为大”这个核心，就能搞清楚哪里需要更新、怎样去更新。

老城区产业复兴新契机

城市更新不仅改变老城区的旧面貌，更重要的是可以通过腾笼换鸟进行产业升级，这是城市内涵式发展的要义之一。

既有的城市更新案例，多是将老旧街区、老旧厂区改造为新商业街区，发展文创产业，但近年来一种新的范式值得关注，即科创街区。把科创作为助推城市更新的产业引擎，以科创街区盘活城市存量空间资源。

2022年6月，科技部火炬中心提出以街区为空间形态，开展国家级创新街区试点。西安碑林环大学硬科技创新街区，是首批三个试点之一。

随着城市发展，老城区往往会面临发展空间受限、传统产业停滞不前以及服务功能不足等问题。碑林区作为西安市的核心城区，同样面临这些挑战。为了焕发老城区的活力，碑林区充分挖掘其科教资源集聚、应用场景丰富的优势，通过改造传统街区、旧厂房、老校区以及低效楼宇等空间，打造出新的产业和场景。

碑林环大学硬科技创新街区采取有机更新的策略，通过“修旧如旧”保留历史韵味，“换装新貌”注入现代气息，以及“微更新、新旧结合”的巧妙手法，打造“工作、生活、学习、休闲”为一体的创新生活圈。

在更新改造物理空间的同时，碑林区与区域内17家高校、131家科研院所签订科创街区共建协议，立足学科优势与研发重点，加快形成“大学创新、科技创业、产城融合”创新发展新格局。

位于西安闹市区的友谊路，通过更新改造，如今已成为碑林环大学硬科技创新街区的主轴线。这里汇集众多高校与科研机构，为创新创业提供了源源不断的新生力量。

漫步此间，“硬科技”元素在街区随处可见。“西工大——光机所”核心示范段临街展厅、口袋公园吸引市民驻足；延伸线上的西安创新设计中心，经过改造提升的多功能共享休闲区，咖啡吧、机器人展台、洽谈区等，为技术、资本、人才等创新要素搭建了集聚交流的平台。以“友谊路轴线”为核心，碑林区在老城区打造出一个“没有围墙的科技产业园”。

科创街区并非西安首创。从国际上看，在纽约、伦敦和柏林等大都市，越来越多的科技创新区出现在老城区。例如，全球著名人工智能头部企业OpenAI，以及马斯克创立的脑机接口公司Neuralink，都诞生于旧金山最老的社区。从国内来看，近年来上海、广州、南京等地纷纷通过城市更新，推动老城区、老厂房向科创街区转型，涌现出“硅巷”、环大学科创圈等不少成功案例。

在专家看来，打造科创街区，是城市在存量时代下激活科技创新的一条全新路径。科创街区作为一种新兴的科创生态集群模式，核心是将科创融入城市街区发展中，实现科创要素与城市功能的空间融合。

相较于传统产业园区，街区化环境更符合科创企业与人才对城市氛围、便利程度、生活环境的需求。过去，受制于中心城区存量建设用地稀缺、寸土寸金的制约，科创要素和新产业难以进入中心城区。但通过城市更新，对老街区老厂房、低效用地进行再开发，可以为科创提供物理空间载体。

中心城区丰富生活配套、多元空间场景、新鲜商业业态，以及街区氛围等，是吸引科创企业与人才的重要优势。在城市更新中，应着力打造创业、生活、社交多功能融合的创新微环境，在传统街区植入众创空间、路演大厅、科技展厅等新型空间单元，将碎片化的存量空间转化为功能复合的创新社区，为科创企业和人才营造功能融合、生态丰富的新型空间。

在科技回归都市的大趋势下，城市更新将成为老城区产业复兴的重要契机，而科创街区将是引领城市更新的重要范式之一。

有为政府与有效市场“携手”同行

城市更新往往投资体量大、实施周期长，资金从何而来，是各地面临的最大难题。

从现有案例看，多是采用发行政府专项债、成立城市更新基金、争取金融机构信贷资金支持、鼓励社会资本参与等方式。其中，有两种创新模式值得深入探索：一是国企主导的统筹运作模式；二是市场化投资运营模式。

合肥是国企主导的统筹运作模式的代表。合肥市合柴1972文创园、卫岗王卫片区等多个项目，都是由当地国企以市场化方式改造，其经验均被住建部在全国推广复制。

合柴1972文创园位于合肥市包河区，项目所在地原为合肥柴油机厂。为了激活这片承载城市历史记忆的区域，合肥市政府决定采用工业遗产保护与文化创意相结合的方式，将其改造为一个集历史人文和现代生活于一体的文创园。

前期改造资金投入大，回报周期长，不易引入社会资本，这是很多工业遗存保护面临的现实难题。合柴1972文创园项目总建筑面积约30万平方米，总投资约35亿元。为了破解资金难题，合肥市创新方式，由国有企业按市场化“招拍挂”拿地，然后专门组建运营团队边改造边运营。

国资平台提前介入，将园区基础管网、厂房修缮完成后，再引入社会资本进行运营。这种方式可以更好地撬动社会资本，实现有为政府与有效市场更好结合。

国企主导的另一个优势，是可以克服短期利益的诱惑，充分挖掘每栋建筑中蕴藏的文化价值，这也是合柴1972文创园改造后能运营成功的秘诀之一。

项目改造没有“大拆大建”，而是最大限度地保留了原有肌理，在原有工业遗存的结构特征和建筑文化基础上，融入现代艺术和创意元素，打造出一批极具特色的城市新地标。改造完成后，很快成为“网红打卡地”，日均接待游客上万人。

在合柴1972文创园项目中，有两本账值得关注：一是土地账。合肥市创新“肥瘦搭配”模式，统筹解决片区近300亩低效工业用地、130亩零星空置地的“留”和“转”问题。对已批复的用地性质进行适当调整，并创新土地供应方式，最终实现土地资源增值和工业遗址保护。

二是经济账。合肥市建立精细化测算模型，对开发建设贷款期限20年全过程静态、动态模拟分析，通过梳理锁定项目资金自平衡的关键要素，最大限度地平衡“政府、市场、原产权人”三者之间利益。35亿元项目资金全部由国有开发企业承担，企业通过经营性地块租售和自持物业经营收益实现财务平衡，且略有盈余。

与“合肥模式”不同，成都探索的是市场化投资运营模式，猛追湾片区项目是其首个成功案例。

成都市成华区以“政府主导、市场主体、商业化逻辑”为指引，创新采用“EPC+O”城市更新模式，即设计－采购－施工与运营一体化的承发包模式，由市场化企业对猛追湾片区项目，进行深度策划规划、设计建造和招商运营。

经过全球招标，项目引入专业运营能力突出的公司作为牵头主体，改造历时三年，昔日的老旧工业区摇身一变，成为引领时尚潮流的城市新地标。

“EPC+O”模式的核心在于，将后端运营重心前置，并将此主线贯穿于项目各环节，破解传统模式“先改造、再招商、多主体分散实施”，导致空间和业态分离、产业转型升级难以实现等问题。

“以运营为终，也以运营为始。”变传统的改造导向为运营导向，实现由环节分隔向运营牵头、由分散经营向集中运营、由不可持续向持续升级“三大转变”，最终形成居民得实惠、商家得实利、城市得发展的共赢局面。

在专家看来，城市更新项目成功与否，不是在改造时呈现，而是能否通过后期运营持续焕发生机活力。

从合肥、成都等地的实践来看，无论国企主导的统筹运作模式，还是市场化投资运营模式，都离不开强有力的“政府之手”统筹运作，深入挖掘城市存量资源，撬动各方资本投入。

城市更新是一项复杂的系统工程，也蕴含着巨大的市场潜力，必须深化城市建设、运营、治理体制改革，让有效市场与有为政府“携手”同行，才能建立可持续的城市更新模式。