新阶段城市发展三大转变

中央城市工作会议时隔十年再度召开，标志着中国城镇化站在新的历史节点上。

当前，我国常住人口城镇化率已67%，城市发展迈入存量提质增效时代。从高速增长到稳定减速，从土地财政依赖到创新驱动发展，从大城市优先到大中小城市协调发展、县域经济崛起，城市发展模式正在经历深刻变革。人口流动趋于平缓，技术创新却在加速扩散。

在城市发展全面转向提质增效的新时代，谁能率先实现三大转变，谁就能在下一轮城市竞争中赢得先机。

发展动力之变

中国城镇化进程的阶段性跃迁，折射出全球城市化“诺瑟姆曲线”的普遍规律——当城市人口超过30%进入城市化加速阶段，达到65%后进入城市化后期阶段，超过70%则进入成熟阶段，城市化进程停滞或略有下降。

过去数十年，中国的城镇化浪潮高歌猛进。按照官方表述是：“中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1949年的11%提高到2024年的67%。”

但转折点已经到来。数据显示，2011—2020年我国城镇化率年均增长1.39个百分点，2021—2024年降为0.78个百分点，增速明显放缓，预计未来还将继续下滑。

超过65%、逼近70%的拐点，标志着我国城市化将进入成熟阶段。对此，中央城市工作会议指出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”

这一转变不仅是城市发展阶段的转换，更是发展逻辑的重构。最直接的改变是，“土地财政+房地产”的发展模式将难以为继。

过去几十年，土地财政和房地产开发，成为中国城镇化的主要驱动力。地方政府通过大规模征地、出让土地获取财政收入，以此推动基础设施建设和经济增长。大规模的农村人口涌入城市，城市边界不断扩张，呈现出摊大饼式的发展态势。

这种模式在短期内迅速提升了城市规模，催生了房地产市场的火爆，解决了城市建设的资金来源问题，但也带来了土地资源浪费、房价泡沫、债务风险加剧等一系列问题。

如2015年城市工作会议后，棚改货币化政策拉开大幕，房地产行业高歌猛进，楼市繁荣背后是房价的一路飙升。

如今，随着城镇化增速放缓、人口结构转变，住房需求峰值已过，房地产投资增速明显回落。简单来说，买房的人少了，地也卖不动了。

国家统计局数据显示，2023年全国房地产开发投资同比下降9.6%，2024年进一步下降10.6%，市场进入深度调整期，房地产驱动的土地财政这台发动机正逐渐减速。

此次会议特别提出“加快构建房地产发展新模式”。这一表述与以往“促进房地产市场平稳健康发展”有所不同，其核心在于切断对土地财政的路径依赖。

在房地产层面，未来的土地供应必须从无限供给，转变为按需求定供给；在城市发展层面，不能再依赖房地产开发来维持财政增长，必须寻找新的增长动力，如科技创新、产业升级等。

发展策略之变

在城镇化减速的背景下，城市发展策略也在发生重大调整。

大中小城市均衡发展，还是优先发展大城市？这一命题在中国的城镇化历程中几经摇摆。上世纪八、九十年代的《全国城市规划工作会议纪要》《城市规划法》等文件都提出，“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。

然而，随着市场化改革深入和户籍门槛的松动，大量人口涌入城市，向大城市聚集，按照旧的人口标准严格控制大城市规模已不切实际。

另一方面，考虑到人口、技术、资本等要素的集聚有利于提升资源配置效率，大城市在很长一段时间内成为吸纳流动人口的主要阵地。

2019年召开的中央财经委员会第五次会议提到，“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。

在高歌迅猛的城镇化趋势下，大量人口涌入，大城市的规模不断扩张。根据国家统计局2021年发布的数据，我国有超大城市7个，特大城市14个。

然而，政策倾向于大城市优先，导致资源高度集中于一、二线城市，引发了人口过度集聚、房价高企、公共服务压力巨大等一系列“城市病”。

因此，近几年我国的城市发展策略，开始再度转向，从大城市优先回归到大中小城市协调发展，着手疏解大城市的非核心功能。

此次会议明确，着力优化现代化城市体系，“继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展”。“促进大中小城市和小城镇协调发展”，再次被摆在重要位置。

但需要指出的是，协调发展要建立在市场规律之上，并非简单的资源平均分配，而是通过城市群、都市圈的一体化发展，带动中小城市，同时激活县域经济。

中央城市工作会议强调，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，核心要义是，依托城市群和都市圈，形成区域一体化发展模式。

目前，全国共有19个城市群，30多个都市圈，但各城市群、都市圈的融合发展水平参差不齐。长三角城市群、粤港澳大湾区、京津冀城市群等，相对来说，已经形成了较为成熟的经济联动机制，基础设施互联互通、产业分工协作、公共服务共建共享水平较高。

如，长三角地区已实现高铁“1小时通勤圈”，以及“上海研发+外地制造”协作模式；粤港澳大湾区则是“香港金融+深圳科技+东莞制造”产业链整合模式，且广佛都市圈早在十多年前，就开通了全国首条跨市地铁。

“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，旨在进一步打破行政壁垒，推动一体化进程，加速资源集聚，通过城市群、都市圈内的中心城市，带动周边中小城市发展。如昆山之于上海，中小城市可以通过产业分工，融入大城市的产业链中。

长期以来，不少人认为，打破行政壁垒，会导致资源过度集中流向大城市，加剧城市发展的“马太效应”。然而事实恰恰相反，当前大中小城市发展不协调，并非过度市场化所致，而恰恰是市场化和一体化水平不够高，各城市利益不同、互相博弈，同质化竞争，尚未形成高效联动融合机制。因此，促进大中小城市协调发展，仍需进一步拆除城市间的壁垒。

在城市群、都市圈之外，县域经济的激活，也是平衡区域发展、缩小贫富差距的重要抓手。

七普数据显示，2020年我国县域常住人口约7.48亿人，占全国人口总数的52.97%。在数量繁多的县城中，昆山、江阴、张家港等百强县（市），终究是少数，绝大部分县城发展水平欠佳。然而，它们却是人口流动的重要中转站。

很多农村人口外出务工后，受制于大城市的高房价和物价，最终返乡后，可能会选择在县城安居。这一趋势既缓解了大城市的承载压力，也能促进区域平衡发展。

当然，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，关键在于县城要找准定位，找到一条特色化的发展道路。如大城市周边的县城，可以积极做配套产业分工；有资源优势的县城，可以做大特色产业。

在存量时代，城市间抢人竞争加剧，中小城市和县城等下沉地区，面临更大的发展压力。但人口流动新趋势下，中小城市和县城并非必然衰落，关键还是找准定位、培育特色。

发展机遇之变

城镇化减速的背后，不仅是人口结构的变化，更蕴藏着技术革命的深刻影响。

过去十多年，移动互联网的加速普及，将“淘宝村”“直播镇”带进了偏远地区，进一步推动了数字经济新业态的涌现。一些中小城市和特色小镇，借助互联网平台获得了发展机会。

此次会议将“着力建设便捷高效的智慧城市”，列为七大重点任务之一。这一部署背后，是人工智能、大数据、物联网等新技术，正以更快的速度改变城市发展模式。尤其是人工智能，正从技术工具升维为城市治理的新操作系统。

技术红利的释放不仅关乎产业兴衰，更关乎城市格局的重新洗牌。

此前，“杭州六小龙”火爆全网，其诞生体现了城市发展的创新活力。反过来看，AI领域的发展，也会给城市提供技术创新积累，帮助占领未来的风口前沿，成为地方数字经济发展的重要驱动力。另一方面，AI技术在城市治理、交通管理、医疗健康等领域的应用，使得城市运行效率大幅提升。

这些技术赋能，不仅提升了城市竞争力，也改变了城市间的竞争格局。

随着土地财政式微，房地产发动机减速，未来的城市竞争，将不再仅取决于人口规模和土地资源，而更依赖于科技创新能力和数字化水平。

麦肯锡全球研究院（MGI）发布的报告指出，未来15年AI等行业将成为驱动增长的核心引擎，预计贡献29万亿至48万亿美元的收入，占全球GDP增量的1/3，并重塑技术、资本流动与产业迁移的格局。

在存量时代，创新要素如人才、资本、技术，仍将集中在大中城市，人工智能将放大这些城市的竞争优势。但正如互联网的“平权效应”一样，中小城市同样有机会分享技术红利。

如“东数西算”工程，可以通过重构算力、能源与数据的空间配置，激活中西部欠发达地区的资源优势，破解发展不均衡问题，为欠发达地区带来新的增长机遇。

（作者为数字社会发展研究中心特约研究员）