“十五五”八个重点与四大问题

10月，党的二十届四中全会公报和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）陆续公布。四中全会为2026年至2030年的发展擘画了蓝图，《建议》内容更翔实、部署更具体，明确指出了实现目标的路线图与施工图。两相对照，对“十五五”时期发展逻辑有更清晰地认识。

战略定位与核心目标

“十五五”时期战略定位为“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”。这个定位非常精准，它承接了过去的成就，也指出未来的紧迫性（全面发力）。“夯实基础”意味着要集中精力解决内部的脆弱性，而“全面发力”则表明政策工具箱将更加主动和系统化。“关键时期”的提法可能预示着更大规模的经济刺激政策或更深层次的市场化改革即将出台。

“十五五”时期强调“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，最终目标是“确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”，并为2035年远景目标服务。这标志着中国的发展理念从“高速增长”转向了“高质量发展”。

“质的有效提升”涵盖了技术创新、产业升级、绿色发展和效率提高等多个维度；而“量的合理增长”则意味着不会为了短期GDP牺牲长期发展质量，但依然需要保持一定的增速来保障就业和民生。

显然，这是一个更复杂的政策目标函数。它要求宏观调控在增长、就业、通胀和国际收支这“四角”之外，加上“创新、协调、绿色、开放、共享”五个维度。

值得关注的是，将如何定义“合理增长”的具体数字，一方面保证GDP年均增速，另一方面为结构性改革和风险化解留出更多空间。平衡这些目标，非常考验决策层的智慧。

八个重点方面

从地方的角度看，“十五五”时期有八个重点方面值得深入研究。

产业发展方面，“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”被列为12项重大部署之首。具体分析《建议》全文，可以提取两个关键词：“固本升级”与“创新育新”。一方面强调优化提升传统产业，巩固化工、机械、造船等行业的全球竞争力，预计这将释放巨大的市场空间；另一方面，加速培育壮大新兴产业和未来产业成为重中之重。

创新驱动方面，“十五五”时期将“加快高水平科技自立自强”作为发展新质生产力的核心。“新质生产力”是公报和《建议》中的高频词，核心就是科技创新。这意味着中国将以前所未有的力度投入基础研究和关键核心技术攻关，力图在人工智能、量子信息、生物制造等前沿领域实现“换道超车”。

实现创新驱动目标，关键在于“新型举国体制”。这需要高效整合政府、市场、科研机构和企业的力量。同时，如何激发人才的创新活力，完善知识产权保护，将是衡量科技体制改革成败的关键。

深化改革方面，重申“坚持有效市场和有为政府相结合”。这一表述回应了市场对于改革方向的关切，清晰地界定了政府与市场的关系：市场在资源配置中起决定性作用，而政府则在维护公平竞争、提供公共服务、弥补市场失灵和制定发展战略方面发挥作用。

这预示着简政放权、优化营商环境的改革会继续深化。未来五年，中国将在国企改革、市场准入、公平竞争审查等方面推出更多标志性举措，以证明“有为政府”不是对“有效市场”的干预，而是促进其更好发挥作用。如果能够在实践中很好地平衡二者关系，将极大增强全球投资者对中国市场的长期信心。

扩大内需方面，“建设强大国内市场，加快构建新发展格局。”表明未来政策将聚焦于增加居民收入、完善社会保障体系、优化消费环境，从而释放中国超大规模市场潜力。

构建新发展格局的关键在于打通生产、分配、流通、消费的各个堵点，特别是破除地方保护和市场分割。值得一提的是，全球消费品牌和出口导向型国家密切关注中国的内需战略。他们将中国庞大的中等收入群体视为重要增长机遇。

绿色转型方面，中国的“双碳”承诺将在“十五五”期间进入全面落实和加速推进的阶段。能源结构调整、产业绿色化改造、循环经济发展将是重中之重。绿色转型不仅是环境问题，发展方式的根本性变革将催生庞大的绿色金融、新能源技术和节能环保市场，但也可能对高耗能产业带来短期阵痛和转型压力。

区域战略方面，将继续推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等优势区域发展，同时加大对中西部、东北地区的转移支付和产业支持力度，旨在缩小区域差距，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

关注的重点是“优化布局”的具体内涵，这可能涉及重大生产力的跨区域布局，进而带来不同区域的产业政策和投资机会，以及如何通过都市圈和城市群建设，带动周边区域发展，避免“大城市病”和区域发展“灯下黑”现象。

民生福祉方面，“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。”意味着未来五年，公共财政将更多投向教育、医疗、养老、住房等民生领域。收入分配制度改革将是重点，旨在扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入。“共同富裕”是一个长期目标，路径是“扎实推进”，而非“一蹴而就”。重点在于机会公平和基本公共服务均等化，防止收入差距过大，长远看有利于社会稳定和消费增长。

统筹发展和安全方面，作为一项必须遵循的原则被强调。“大安全观”是“十五五”时期一个突出特点，涵盖政治、经济、军事、科技、网络、粮食、能源等多个领域。这意味着在制定任何发展政策时，都必须把安全作为前置条件进行考量。比如，产业链供应链安全、金融安全、数据安全等议题的权重将显著上升，相关领域的立法和监管将进一步加强。

四大核心问题

很多智库专家在观察中国时，通常会聚焦于以下几个核心问题：一是中国政府释放了哪些信号来管理经济预期？二是政策重心是放在短期的刺激增长，还是长期的结构性改革？三是政府之手在多大程度上介入市场？这对民营企业和外资意味着什么？四是对国家安全的强调将如何影响中国的开放政策和商业环境？

通过分析公报和《建议》全文，可以对四大核心问题尝试进行回答。

关于增长与稳定的信号，答案是“着眼长远的结构性信心”，而非“着力短期的周期性刺激”。底层逻辑是由“质与量的发展观”和“新质生产力的动力源”共同决定的。

既然发展的评价标准已经从单一的“量”（GDP增速），转向了更复杂的“质”（技术含量、绿色效益），决策层自然就不会因为短期的“量”的波动而感到恐慌。这种对高质量发展的追求，本身就赋予了其巨大的战略定力。

定力的来源是什么？就是新质生产力。四中全会传递的信息是：中国经济的旧引擎（房地产、基建）正在换挡，新引擎（新能源、人工智能、生物制造等）正在加速构建。因此，稳定预期的手段不是给旧引擎“猛踩油门”（搞大规模刺激），而是向全社会展示新引擎的强大潜力和光明前景，从而凝聚共识，提振信心。

有数据为证：当外界关注中国2024年GDP增速能否达到5%时，四中全会的回应是强调R&D投入强度已达2.68%，并要继续提升。这正是用一个代表“质”的先行指标，来回应外界对“量”的焦虑。从另外一方面来说是要“筛选”投资者，欢迎那些认同中国长期发展逻辑的“耐心资本”。

关于政策重心是短期刺激还是长期改革，答案是重心坚定地放在“以改革创新驱动新质生产力”上，这是实现高质量发展的唯一路径。

新质生产力作为核心方法论，本身就是长期改革的产物，它与短期刺激在逻辑上是互斥的。新质生产力的培育无法靠简单的货币放水或政府投资“刺激”出来。它需要的是基础科研的突破、科技成果的转化、创新人才的培养和公平竞争的市场环境。而所有这些，都指向一个关键词——改革。必须改革科研管理体制、金融支持体系、教育评价体系，才能为新质生产力的涌现提供肥沃的土壤。

短期刺激或许能带来一时的“量”的增长，但往往是以牺牲“质”为代价的。而以“质”为核心目标，就决定了必须选择艰难但正确的长期改革之路，通过制度创新来释放全要素生产率。

比如，C919的成功就是十几年如一日的科技攻关、产业链整合和“新型举国体制”改革的成果。同样，中国在数字经济领域的领先，得益于对市场创新相对宽松的监管环境和对信息基础设施的长期战略投资，而非短期消费补贴。

对于地方政府来说，工作重心必须转变。过去是比拼招商引资的“刺激”能力，未来则要比拼优化营商环境、服务科技人才、构建创新生态的“改革”能力。

关于国家与市场的关系如何界定，答案是有为政府与有效市场在“培育新质生产力”和“保障国家安全”两大目标下实现辩证统一。也就是说，这两个目标共同定义了政府与市场的角色和边界。

培育新质生产力，既需要有效市场来激发企业家的创新精神和优胜劣汰，也需要有为政府来组织攻克重大“卡脖子”技术、布局超前基础设施、提供长期基础研究支持。二者是“伙伴关系”，而非“替代关系”。政府的角色是“创新生态的构建者”和“战略方向的引领者”，而不是市场的“直接干预者”。

从“发展与安全”的视角看，政府的“有为”更多地体现在安全领域。例如，在半导体、生物医药等涉及国家安全的战略性产业，政府会通过产业政策、国家基金等方式进行引导和扶持。而在一般的竞争性领域，则更强调让“有效市场”发挥决定性作用。

半导体产业是最佳案例。有效市场催生了像华为海思这样的商业设计公司，而有为政府则通过国家集成电路产业投资基金等，为产业链的薄弱环节提供资金支持，共同应对外部安全挑战。这清晰地划定了政府（保底线、补短板）和市场（促创新、拓应用）的边界。

关于安全与开放的张力如何处理，答案是以“安全”为地基，构建“高水平制度型开放”的大厦。安全是开放的前提，开放是安全的保障。

“十五五”时期一个重要逻辑是，不安全的开放是脆弱的、不可持续的。因此，必须先扎牢安全的“篱笆”，才能更有底气地扩大开放。

这并非要“闭关锁国”，而是要从过去的“要素流动型开放”转向更深刻的“制度型开放”。这种开放模式下，中国不再仅仅是被动接受国际规则，而是要主动参与甚至引领国际规则制定。

同时，中国积极申请加入CPTPP和DEPA等高标准经贸协定，表明中国愿意通过国内改革来对接国际高水平规则，这就是“制度型开放”的实践。

从地缘政治视角来分析，中国正在构建一个以自身为中心、更具韧性的经济循环。这种“安全前提下的开放”战略，旨在减少对单一国家或供应链的依赖，从而在复杂的国际博弈中获得更大的自主性和回旋空间。

“十五五”时期，中国将以一种新的、高质量的发展观为指引，依靠以科技创新为核心的新动力，在一个更加复杂和不确定的安全环境中，稳健前行。

（作者单位：TOP创新区研究院）