安徽探索城市更新新打法

2025年11月21日，全国城市更新工作推进会在安徽芜湖召开。会上，住建部部长倪虹指出，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，尤其强调35个中央财政支持城市要结合实际、创新突破，形成可复制、可推广的经验模式。

2024年，财政部、住建部支持15个城市开展城市更新示范工作，合肥市入选；2025年，支持20个城市实施城市更新行动，芜湖市入选。目前，两次国家支持城市更新行动都有城市入围，安徽是为数不多的省份之一。

近年来，安徽不断升维理念和认知，以城市更新行动试点城市建设为契机，创新实施城市功能品质活力提升行动，紧扣城市更新行动八项主要任务，把城市作为有机生命体，采取片区更新模式，在现有214个更新片区基础上打造51个重点示范片区，着力探索高质量开展城市更新，城市的发展动力和活力不断增强。

何为片区更新模式？核心要义是什么？对各地高质量开展城市更新有什么启发？

我们“解剖麻雀”，从案例中一探究竟。

老城区的蝶变

位于合肥市蜀山区的合肥科大硅谷科技园片区，紧邻中国科学技术大学，辐射安徽大学等14所高校，通过紧抓“科大硅谷”建设机遇，对片区现状资源“留改拆增”，以城市更新带动科技创新，以科技创新引领产业升级，预计7年内可培育引进90—130家企业，实现产值74.4亿元/年，税收5.8亿元/年，汇聚140个创新项目、1.1万名科创人才等，走出了一条老城区“科创资源+城市更新”的新路径，筑起高品质“科产城”融合发展新空间。

在功能定位上，片区瞄准科创新赛道，明确把人工智能及软件信息作为核心产业，把智能网联、低空经济、人形机器人及医疗服务作为重点产业，把医疗及医疗器械、新能源汽车零部件、新材料及大数据服务作为补充产业，努力打造中小企业如“茂密森林”、领军企业似“林立高峰”、骨干企业像“辽阔高原”的全新景象。

在资源利用上，坚持“租、购、改”并举，将立基大厦、合力大厦、闲置产业园区等存量资源打造成科创孵化器、硅谷大厦和新智造产业园，系统构建“众创空间—孵化器—加速器—专业园区”涵盖企业发展全周期的载体平台，盘活利用创新空间载体超25万平方米。坚持“拆、留、建”同步，腾退片区内危旧低效用地约30万平方米，保留历史建筑，打造“科创+文创”的复合创新生态，谋划建设125万平方米的科创园区，三年内力争实现“30×30”目标，即建成30栋30层以上的科创楼宇，一栋楼就是一个创新联合体、就是一个新兴产业的摇篮。

在要素撮合上，加强与各大学、大院、大所及属地新型研发机构进行产学研合作，推动科研成果“沿途下蛋”，2023年以来，推动高校院所科技成果转化成立企业86家。制定科技型中小企业、高新技术企业和专精特新企业培育工程，近年来三类企业呈倍增态势，分别达到1253家、948家、180家；建设专家智库，累计招引入驻院士团队9支。成立蜀山区创投公司并取得私募基金管理人资质，区属普通合伙人和有限合伙人投资基金总规模超百亿元。

在运营模式上，在片区建设之前，先行谋划产业赛道，明确创新企业清单，大量招引科创研发、科技服务类项目和企业入驻。组建蜀山区科创集团，以“房东+股东”模式，市场化、专业化建设运营科创载体。目前，自营科创载体20万平方米，入驻各类科创项目144个，培育众创空间、孵化器4个。深化与国内头部产业运营方合作，招募全球合伙人、战略合作伙伴12个，撬动社会资本约150亿元。

生态湖区的跃升

位于芜湖市经开区的“三湖”片区，拥有银湖、凤鸣湖、蜻蜓湖，通过生态修复、产业集聚、闲置低效用地盘活等综合治理方式，为构建城市汽车产业创新链，提供了优质空间载体。

目前，环湖区域集聚奇瑞、伯特利、信义玻璃、长信科技及楚江集团等30家企业总部及研发中心，构建了“总部研发在湖边、成果转化在园区、规模制造在厂区”的创新链、产业链，实现了从生态湖区向智造极核的跃升，走出了一条以城市更新驱动汽车产业升级的特色路径。

聚焦服务汽车首位产业，片区以奇瑞集团为“链主”，利用220亩闲置地块建设奇瑞全球研发中心，满足约1.5万名研发人员办公需求，亩均税收从8万元跃升至50万元；对闲置的3.5万平方米厂房实施“空间重构+产业植入”，建设奇瑞国际公司科研办公大楼、会展馆、国际直播大厅及配套设施；腾退39家低效企业，释放土地210亩，高标准建设凤鸣研创中心二期，打造“汽车科创总部集聚区”；创新盘活停工十年的和天医院，改造为蜻蜓湖科技园，旧厂房“蝶变”为创新高地。

片区积极发挥市场机制，高效盘活闲置资源。发挥市场机制作用，统筹345亩低效工业用地转型为商业和居住开发，引入凤鸣希尔顿酒店、悦榕庄庭院式酒店等；将征收地块改造为“三湖里”国际美食一条街、工人文化宫及全民健身中心，建设裕安路小学与幼儿园、芜湖一中城北分校，成立芜湖市第一医疗集团经开院区，满足创新产业人群文教体卫、娱乐等需求；利用未来社区建设新增1500套人才公寓，满足“紫云英”人才居住需求，完善公共服务配套，推动人、产、城融合发展。

在资金保障方面，片区突破传统财政依赖，探索“基金投资+专项债+市场化融资”组合模式，打造资金“蓄水池”，为更新项目提供资金保障。成功申报22亿元专项债用于生态治理与公共服务设施建设，落地18.53亿元银团贷款支持奇瑞研创中心等产业项目研发建设，通过“肥瘦搭配”吸引社会资本参与建设运营。创新“生态资源资本化”路径，将环湖生态资源收益纳入融资还款来源，有效保障项目顺利推进。

“人、产、城”互促共融

分析以上两个案例，所谓片区更新模式，是指打破物理空间和行政区划限制，从全局和整体着眼，把投资于物和投资于人紧密结合，把划定的更新片区作为一个运营单元谋篇布局，科学编制片区策划方案，通过凝聚多方合力，科学配置资源要素，实施一系列民生工程、安全工程、发展工程，避免城市发展盲目“摊大饼”、大拆大建、资产闲置，推动“人、产、城”互促共融，进而实现城市内涵式发展。

片区更新的具体操作方法，可分为三个层次。第一，一体推进城市体检和城市更新，全面摸清“家底”，形成资源、问题、需求、项目“四项清单”，进而锻长补短、扬长避短，找准发展定位，因地制宜培育新产业、新业态、开辟新赛道；第二，把运营理念贯穿城市规划、建设、治理的全过程，邀请专业运营商全流程参与，把有效市场和有为政府结合起来，算好投入产出的平衡账、长远账、综合账，实现可持续运营；第三，把增强城市活力作为核心导向，统筹生产、生活、生态三大布局，合理配置、优化重组资产资源，通过功能完善、品质提升，进一步提升城市竞争力和美誉度，更好地服务人的全面发展。

有鉴于此，我们也从案例中得出几点启示，便于发挥典型引路作用，以期由点带面推动城市更新水平整体提升。

一是立足“人产城”融合发展，着力编制好专项规划。合肥科大硅谷推动“科创+城市更新”，芜湖“三湖”片区打造汽车产业创新极核，体现以产业为基、以人才为本、以空间为依托，通过创新功能引领片区提升的理念。这启示我们，城市更新须坚持规划引领，结合城市体检，依据资源禀赋、产业基础与区位条件，科学确定功能定位，构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系，统筹空间形态、功能业态、产业生态与要素保障，形成协同联动的工作格局。

二是立足市场导向，着力实现“政府+市场”双轮驱动。科大硅谷组建专业运营公司，“三湖”片区探索“基金+专项债+市场化融资”模式，均体现市场化运作特征。这启示我们，应充分发挥市场作用，响应企业需求，更好发挥政府引导功能。实践中可推广“政府引导、市场运作、社会参与”机制，鼓励采用EPC+O、ABO等模式，引入专业运营商，构建“策划—规划—投资—建设—运营”一体化路径。创新投融资，发挥国资引领作用，带动社会资本，探索设立城市更新基金，拓宽融资渠道，并建立风险防控机制，保障项目稳健实施。

三是立足资源高效配置，着力提升要素融合水平。科大硅谷增存并举培育科创空间，“三湖”片区盘活低效用地完善配套，体现要素融合成效。这启示我们，应全面摸清资源底数，建立要素与需求清单。实践中要以市场逻辑优化土地、资金、人才等配置，提升利用效率。注重存量盘活，通过功能转换、业态升级实现低效资产再利用。优化人才政策，完善住房、教育、医疗配套，增强人才吸引力。

四是立足全生命周期管理，着力强化政策机制保障。科大硅谷创新金融支持科创，“三湖”片区推动生态资源资本化，体现政策保障作用。这启示我们，必须加快构建适配的制度体系。实践中应创新土地供应，探索协议出让、带方案供地等方式；完善产权政策，明晰无证房产等处置路径；创新金融支持，构建“政策资金+金融财税+社会资本”多元投入机制；健全法规与标准，建立政策评估机制，持续优化完善。

五是立足可持续发展，着力提高运营能力。科大硅谷采用“房东+股东”模式，“三湖”片区构建“总部研发—成果转化—规模制造”链条，体现运营关键作用。这启示我们，应注重运营能力建设，引育专业运营商，汇聚规划师、设计师等专业力量。实践中要坚持运营前置，推广政府购买服务、PPP、XOD、REITs等模式，增强项目造血能力；加强全生命周期监管，确保规范长效运营；建立绩效评价体系，推动提质增效；构建利益共享机制，实现政府、企业、居民多方共赢，保障可持续发展。

（作者单位：安徽省人民政府办公厅、安徽省住房和城乡建设厅、安徽省城乡规划设计研究院有限公司、安徽省工程咨询研究院）