上海攻坚营商环境“最后一公里”

连续多年，上海都把优化营商环境大会作为“新春第一会”，今年更是提前到元旦后的第一个工作日召开，凸显了优化营商环境的重要性和紧迫性。

今年上海提出的四大营商环境中，“基层营商”是重要内容之一。2025年，上海首次提出“基层营商”概念，不仅将其列入优化营商环境“十大攻坚突破任务”，还出台针对性赋能措施，旨在打通“最后一公里”。

在营商环境领域，“最后一公里”特指政策制定与政策落地、企业感知之间的那段“微循环”系统，这个系统的物理场域大多在街镇基层。因此，街镇就成为政策从宏观蓝图转化为微观感受的关键环节。这段路程是否畅通，直接决定着改革的成色和社会对改革红利的感知。

上海如何打通优化营商环境“最后一公里”？

为何咬定街镇

中小微企业“量大面广”，90%以上在街镇，遍布城市的各个角落、产业链的各个环节。他们可能看起来并不起眼，但对城市而言却不可或缺。他们是畅通经济循环的“毛细血管”，更是吸纳劳动就业的“大江大河”。让这些市场主体生存下来、发展起来、壮大开来，对稳住经济基本盘、保住就业基本面，具有重要作用。

市级、区级政府通常只能关注重点企业、大企业，而数量庞大的中小企业，只能由街镇基层政府关注。他们的诉求大多很具体、很日常，有时还急不可待、刻不容缓。如果能提升他们对营商环境的感受，优化营商环境就有了坚实基础。

从目前来看，营商环境“最后一公里”还有很多堵点和痛点，“烟火气”与“秩序感”常常不能兼容。其中，商户监管和商居矛盾的处理是工作难点。

比如，餐饮店更新环保设备会导致成本不断提高，但居民因噪音和环境会反复投诉，政府就要多次去检查，而且街镇处理“只能罚款”。这就需要针对餐饮企业，特别是油烟噪音较大的烧烤店等餐饮类型，在发营业执照时就考虑其选址问题。还有流动商贩，以及非堂食餐饮和商务楼宇的短租公寓、影剧院等新兴业态，如何有效管理，都需要跨部门、跨层级沟通。在提升街市商业活力与保持城市秩序之间，如何保持有机平衡，需要持续探索。

从镇街自身来看，基层是“服务经营主体的最前沿”。但街镇往往只是承担“店小二”式的角色，在企业和上级职能部门间沟通连接，而企业更渴望熟悉理解运用掌握政策、为企业精准匹配政策、为发展瓶颈提供解决方案的专业服务，成为与企业深度合作的“合伙人”。将基层街镇作为优化营商环境的重要单元，不仅要增强基层服务意识和能力，也要进一步理顺协调和协作机制，赋予基层更多的话语空间和裁量空间。

上面千条线，底下一根针。基层的问题根子往往在上面。“最后一公里”是政策效果的“试金石”与“放大器”。再完美的顶层设计，如果不能精准抵达和服务于相应的市场主体，其效果就会大打折扣，甚至产生“政策空转”的负效应。

例如，一项旨在简化审批的改革，若在基层窗口因理解偏差、系统卡顿或人员惯性而被变相抵消，那么企业的体验感非但不会提升，反而会因期望落空而产生更大的失望。

剖析基层营商环境的种种案例，不难发现，其背后常常有上层制度、政策的制约，或者存在层级和部门间权责分工和流程障碍，甚至资源和组织能力配置等问题。这里就提出一个反向执行和再度创新问题，也就是基层提出的意见建议能够被上层重视起来、落到实处，用更加精良的政策工具解决基层面临的实际难题。同时，让基层权责相适应，形成一种更灵活、更有创新性的体制机制。

互动赋能的上海行动

街镇营商环境建设，需要顶层设计与基层创新上下联动、同频共振，才能孕育出更多破解难题、服务企业发展的生动实践。为此，上海着力开展上下互动、优化服务机制、赋能激活基层行动。

首先是促互动。把与街镇“面对面”沟通的机制常态化、长效化，让街镇营商工作的成效和难点、痛点，都能及时地被听到、被看到、被关注到，让及时打通政策落地的“最后一公里”成为可能。

上下互动主要在两个层面开展：一方面是城市管理者与多元使用主体之间的互动。城市经济空间的所有者、使用者包括企业、商户、居民等，复杂的现代城市社会需要具体、个性地解决在地问题，尽可能多地将企业、居民纳入城市治理，开展对话、协商。

另一方面是行政体系内部，市区两级与街镇基层的互动。让基层街镇担当营商环境管理关键角色的同时，重新检视和反思行政系统的责任、权限、能力的适配议题。市区两级部门也要担起完善体系的责任，并主动由管理者、指令者，向对一线基层服务、支持的角色做适当转变，从而真正构建注重一线、反应迅速、服务市民和企业的城市管理系统。

其次是优机制。建立“政企沟通圆桌会”等机制，市、区各级领导定期与企业家面对面交流，零距离听取诉求，现场协调解决问题。这不仅是解决问题的渠道，更是传递政府诚意、凝聚发展共识的平台。

同时，邀请人大代表、政协委员、企业家、媒体代表等担任“营商环境体验官”，以用户身份全程体验办事流程，从第三方视角发现“最后一公里”的盲点和堵点。

另外，在重点园区、楼宇配备“企业服务专员”，为企业提供从政策咨询到难题协调的“一站式”“一对一”服务，将公共服务延伸到企业的“家门口”。

第三是巧赋能。重点有五个方面：一是送政策。把政策解读的“直通车”开到街镇，对高频惠企政策、行业监管合规指引等，高效常态宣介，穿透触达基层末梢。

二是配资源。把服务企业发展需要的资源牵引到街镇，做实“街镇吹哨、部门报到”协调机制，建立各领域政策资源的综合服务和咨询渠道，提升街镇服务企业能力。

三是解难题。通过机制创新帮助街镇解决企业诉求，推动12345工单考核机制优化，开展反向评价，激励各级部门支持街镇先行先试。

四是强活力。对店招、外摆、户外餐饮、夜间经济等业态，优化审批流程，制订合规指引，落实包容审慎监管，合力激活城市烟火气。

五是树品牌。支持街镇结合自身产业特色、企业需求，创建“一街一品”“一镇一品”，积极宣传街镇营商环境典型案例，讲好基层营商环境故事。

打造“黄金一公里”

营商环境“最后一公里”的确最为艰辛，可能有泥泞、有怨声、有荆棘，但上海的实践表明，只要上下同欲、敬事以信，完全可以将这段路程变成“黄金一公里”。“黄金”体现在三方面：出金策、结金果、育金心。

出金策：提升了政策绩效。由于建立了上下互动、赋能基层的机制，极大提升了问题发现的速度、问题反映的深度、政策执行的力度和上级主管部门的回应灵度，从而建立起很好的政策反哺和政策更新机制。

正是在不断吸收街镇基层意见建议的基础上，上海优化营商环境方案才得以每年改进。2025年8.0版方案突出“老大难”问题攻坚突破，聚焦企业反映突出的问题，推出一批具体化、突破性任务事项。

近期，基层又反映近年涌现很多新兴产业，相应规制方法尚未出台或不成熟。街镇发现企业违规时，常常把握不准对企业是进行“合规指导”还是“罚款”等问题。在2025年9月的街镇营商环境座谈会上，多位街镇主官纷纷建言献策。这些都引起了上海市发改委的重视并展开系统研究。

结金果：催生了基层创新。除了市区层面的政策创新之外，街镇基层也有很多机制和方法创新。比如，为破解科创企业的知识产权融资难题，徐汇区徐家汇街道创新推出知识产权ABS模式。相较于知识产权质押的传统融资模式，企业在选择融资人时拥有了更多的自主权。

嘉定区“有‘嘉’客栈”项目，聚焦重点产业重点企业外省市青年求职者，在人群集中的CBD和产业园区提供15天以内过渡性免费住宿，覆盖了19家星级酒店的1694个床位，有效吸引青年人才入住。

育金心：播育了“用户思维”。树立“用户思维”不仅是方法论的改造，更是价值观的重塑。在优化营商环境的语境下，用户有两层意思：其一是街镇基层，他们是上级制定的政策工具的用户，一项政策好不好，他们有发言权；其二是企业、社会团体和市民，他们是相关公共政策和公共服务的核心坐标，他们的感受是最重要的判断标准。

树立“用户思维”，就要消除官本位思想和衙门作风，凡事先做该不该办的价值判断，然后再去千方百计找政策、找方法、求创新，而不是想当然地自我感觉良好，或简单地以政策支持不足为由对客户生计和诉求漠不关心。这将有力推动政府内部流程围绕“用户”而非“部门”进行重构，实现从“政府端菜”到“用户点菜”的根本转变。

“用户思维”考验的不仅是制度的科学性，更是执行的穿透力、部门的协同性和人员的服务意识。它要求政府从“管理者”彻底转向“服务者”，从事前审批转向事中事后监管和全程服务。所以，这场攻坚本质上是推动政府自我革命，打破形式主义、官僚主义，构建整体性、数字化的服务型政府。

总体上看，打通营商环境“最后一公里”是一场关于效率、公平与温度的考验，更是一次治理体系和治理能力现代化的跃迁。它需要整体布局，也需要基础坚实。当每一项惠企政策都能如春雨般，精准滴灌到每一家企业的“根须”；当每一个市场主体，都能感受到被尊重、被赋能、被保护的温暖，那么，营商环境将不再仅仅是“优化”，而是一种发展生态的“卓越”。

（作者系中共上海市青浦区委党校副教授）