“十五五”地方政府产业观重构

当“十五五”规划将“现代化产业体系”从次席推至首位，当“新质生产力”成为统领经济发展的核心范畴，一场深刻的产业发展观变革正在悄然发生。这不是简单的任务排序调整，而是一次产业观的根本重构。在这场重构中，政府的角色将经历历史性重塑。

政府角色偏差

理解新使命，必先厘清旧迷失。在旧产业观下，政府角色出现了三重系统性偏差。

一是将“扶持”等同于“补贴”。长期以来，支持产业发展的政策工具箱里，最顺手的就是补贴、减免、奖励。项目来了给地价优惠，企业创新给研发补贴，上市成功给资金奖励。这些政策看似直接有力，实则陷入“输血依赖”：企业围着政策转，而不是围着市场转；产业靠政府“喂”大，而不是在市场中“长”大。更严重的是，补贴思维难以培育真正的核心竞争力。当政策退坡、补贴取消，那些靠“政策红利”成长起来的企业，往往最先倒下。

二是将“管理”等同于“管控”。在旧产业观中，政府与企业的关系被简化为“管与被管”。政府定规则、企业守规则，政府发牌照、企业拿牌照。这种关系模式下，政府习惯于“指挥”而不是“服务”，企业习惯于“等靠要”而不是“闯创试”。结果是，政府的“有形之手”伸得过长，市场的“无形之手”难以发力；企业的主体作用被弱化，创新的内生动力被抑制。

三是将“政绩”等同于“显绩”。在特定考核体系下，产业发展被纳入短周期的政绩逻辑：三年要有明显变化，五年要有重大突破。这种时间维度的压缩，催生了“盆景思维”——热衷于引进大项目、打造亮点工程，却对产业生态的系统培育缺乏耐心；催生了“摘果子心态”——只想承接成熟技术、引进现成项目，却不愿在基础研究、人才培养等需要长期投入的领域下功夫。当“显绩”成为唯一标准，那些打基础、利长远的“潜绩”就被选择性遗忘。

这“三重偏差”的背后，是更深层的产业观偏差：将产业发展视为可以“规划”出来的工程，而不是需要“涵养”出来的生态；将政府作用理解为“直接下场”的运动员，而不是“营造环境”的园丁。新产业观要纠正的，正是这种根本性的角色错位。

新产业观“三变”

建立新产业观，首先对新阶段产业发展规律要有深刻把握。

产业发展的逻辑变了。旧产业观对应的是“追赶型发展”，技术路线已经明确，市场模式已有先例，后发国家可以通过引进、消化、吸收实现快速追赶。在这一阶段，政府的“项目思维”“补贴思维”是有效的，因为可以沿着发达国家的路径“抄作业”。但进入“引领型发展”阶段，情况完全不同。前沿技术路线尚在探索，商业模式远未定型，未来产业方向充满不确定性。这时候，政府无法再“选定”赢家，而必须转向“培育”生态；不能再追求“短平快”，而必须接受“长周期”。

创新活动的规律变了。硬科技从实验室到产业化，往往需要十年以上的周期。一项底层技术的突破，要经历“原理验证—技术攻关—中试熟化—市场验证—规模化应用”的漫长过程。在这个过程中，最困难的不是技术突破本身，而是从技术到市场的“死亡之谷”：技术方向还不清晰，商业模式还不成熟，市场资本望而却步。此时，谁能成为穿越“死亡之谷”的陪伴者？谁能向市场传递“长期看好”的信心？这正是政府的使命所在。

竞争格局的形态变了。现代产业的竞争，不再是单个企业之间的竞争，而是产业生态之间的竞争。一个企业的竞争力，很大程度上取决于它所在生态的健康程度：是否有足够的人才供给，是否有便利的融资渠道，是否有协同创新的伙伴，是否有开放包容的市场环境。这些生态要素，单个企业无法提供，市场自发形成需要漫长过程，恰恰需要政府发挥作用。

正是在这样的背景下，政府的角色必须转变。新产业观赋予了政府“基石投资者”和“生态构建者”的双重角色。

“基石投资者”

“基石投资者”的概念原本来自资本市场，指的是在企业上市融资的关键阶段，基石投资者以真金白银注入信心，向市场传递“这家企业值得长期看好”的信号。新产业观赋予政府的，正是这样的角色：在硬科技创新的漫长周期中，在最需要耐心资本支持的阶段，政府要以战略眼光投入资源、注入信心，成为“雪中送炭”的力量。

这意味着三重转变：一是从“短期逐利”转向“长期陪伴”。硬科技创新的周期，往往超出市场资本的耐心范围。风险投资基金的生命周期通常是5—7年，而一项底层技术从突破到产业化可能需要10—15年。这个时间差，就是“耐心资本”的价值空间。政府要有“板凳要坐十年冷”的定力，不因短期不见效而放弃，不因领导更换而转向。真正的战略性产业，需要几届政府接续发力；真正的核心竞争力，需要十年以上的持续积累。那种“一届政府一套打法”的翻烧饼式治理，是对产业发展的最大伤害。要保持“一张蓝图绘到底”的战略定力，让市场主体感受到政策的连续性和稳定性。

二是从“分散撒网”转向“重点深耕”。与其“广种薄收”式地支持一大堆项目，不如在战略性方向上进行系统性布局，集中力量培育几个真正有竞争力的产业集群。“基石投资者”的本义，就是在关键时刻对关键方向进行战略性投入。这要求政府必须有所为、有所不为，必须敢于在看不清楚的时候投入，敢于在充满争议的时候坚持。这不是盲目冒险，而是基于对国家战略需求、产业发展趋势的深刻理解，做出的战略性判断和担当。

三是从“锦上添花”转向“雪中送炭”。市场资本的本性是趋利避害，技术路线清晰、商业模式成熟、风险可控的阶段，资本会蜂拥而至；但在技术路线还不清晰、商业模式还不成熟的最困难阶段，市场资本往往望而却步。这正是政府发挥作用的关键时刻。在创新企业最需要支持的“死亡之谷”阶段，政府要敢于出手、善于托底，成为陪伴企业穿越最困难时期的坚定力量。

“生态构建者”

如果说“基石投资者”强调的是对具体产业方向的战略定力，那么“生态构建者”强调的是对产业整体格局的系统营造，为企业创造良好的发展环境，让各类市场主体在生态中自然生长、优胜劣汰。

现代产业竞争是产业生态的竞争。政府要有“一盘棋”思维，在创新链、产业链、人才链、资金链的深度融合上下功夫；算力中心、数据中心、测试平台等公共基础设施要超前布局，让企业“拎包入住”；高校院所、金融机构、服务机构等创新主体要协同联动，让创新资源高效流动。当系统性的产业生态形成，企业就能获得“阳光雨露”般的滋养。

具体而言，生态构建者的工作集中在四个层面。在要素层面，构建高质量的要素供给体系。现代产业竞争，比拼的不再是土地、能源等初级要素的价格，而是人才、数据、技术、资本等高级要素的可获得性和配置效率。政府要在人才引进、培养、留住上下功夫，让创新人才愿意来、留得住、能发展；要在数据开放、共享、交易上做文章，让数据要素流动起来、创造价值；要在算力中心、测试平台、研发设施等公共技术平台上舍得投入，让中小企业也能用上最先进的研发工具。

在主体层面，促进大中小企业融通发展。健康的产业生态，应该是“大企业顶天立地、中小企业铺天盖地”的格局。大企业有资源、有平台、有市场渠道，中小企业有活力、有创意、有灵活性。政府要搭建平台、创造机会，让大企业开放创新资源、共享供应链，让中小企业在细分领域深耕细作、成长为“隐形冠军”。当大中小企业形成协同创新的网络，整个生态的创新活力就会被充分激发。

在制度层面，营造稳定公平透明可预期的营商环境。制度供给是政府最核心的职能。要深化“放管服”改革，推行“承诺制”“容缺受理”等制度创新，让企业办事更便捷；要保护知识产权，维护公平竞争，让企业经营更安心；要建立常态化政企沟通机制，及时回应企业诉求，让企业发展更有信心。最重要的是，要保持政策的连续性和稳定性，让市场主体形成稳定的发展预期。

在文化层面，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围。创新意味着不确定性，意味着试错和失败。政府要带头营造这样的氛围：对敢于创新的企业家给予尊重，对暂时失败的项目给予理解，对长期坚守的创业者给予支持。当“鼓励创新、宽容失败”成为社会共识，创新的种子就能在更广阔的土壤中生根发芽。

“四个转向”

将“基石投资者”和“生态构建者”的双重角色转化为行动，需要政府在理念和方式上实现四个根本性转向。

从“抓项目”转向“建生态”。过去，衡量产业工作的标准，往往是引进了多少个大项目、投资额有多大。新产业观要求我们重新定义“政绩”：生态的健康度比项目的数量更重要。要舍得在算力、数据、测试、人才等基础设施建设上下本钱，因为这些看似“看不见”的投入，恰恰是企业最需要的“阳光雨露”。当生态形成，企业自然会来；当生态繁荣，企业自然会成长。

从“给优惠”转向“优服务”。过去，各地招商比拼的是谁给的土地更便宜、税收更优惠，但这些“政策洼地”是不可持续的。真正的竞争力，来自市场化、法治化、国际化的营商环境。要用制度创新代替政策优惠，用服务温度换取企业满意度。当企业在一个地方感受到的是“办事不用求人、办事便捷高效”的体验，他们自然会用脚投票。

从“定产业”转向“定机制”。过去，政府热衷于“选定”几个产业方向，集中资源进行扶持，但政府真的比市场更懂产业方向吗？历史经验表明，政府选产业的成功率并不高。新产业观要求政府从“定产业”转向“定机制”：建立科学的产业筛选和评价体系，让市场在资源配置中起决定性作用；建立开放协同的创新生态，让各类主体在互动中产生“化学反应”；建立优胜劣汰的竞争机制，让真正有竞争力的企业在市场中胜出。

从“管企业”转向“促共生”。过去，政府习惯于干预市场、干预企业经营。新产业观要求政府从“管企业”转向“促共生”：促进大中小企业融通发展，让大企业开放平台、共享资源，让中小企业在细分领域深耕细作；促进产业链上下游协同创新，让创新资源在链条上高效流动；促进产学研深度融合，让科研从产业中来、到产业中去。

（作者系中国科技金融促进会财经委秘书长）