财力下沉改革四大模式

事权下沉与财力上收之间的结构性失衡,是一些地方基层财政困境的根源之一。为破解这一问题，财力下沉改革应运而生。

2022年，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，系统部署改革任务。随后，河南、湖南、山西、四川、广东等10多个省份，探索了财力下沉改革的实践路径。

各地在改革中，探索出了哪些路径和经验？能否实现地方财政从“输血”到“造血”的根本转变？

丰富多元的模式探索

从中央有关文件精神来看，财力下沉改革的核心，并非简单的财政资金纵向转移或增加补助规模，而是通过系统性地重构省以下财政收入划分与事权配置体系，将更多稳定、可持续的税源赋予市县，使其拥有与事权相匹配的自主财力。

与传统的转移支付相比，财力下沉更强调收入的制度性归属而非临时性分配，旨在构建激励相容的财政体制，引导地方政府从“等靠要”转向主动培育税源、优化治理，从而实现从“输血”到“造血”的根本转变。

在中央顶层规划指引下，各地展开了丰富多元的模式探索。总体上看，可划分为四大模式，各模式在实践路径与具体举措上呈现鲜明特色。

一是税源属性导向型。该模式的特征是将税源的流动性、稳定性以及区域分布均衡性等属性作为收入划分依据，通过精准匹配税源与收入归属，实现省级统筹能力与市县自主财力的平衡。本质是让收入分配与税源特征相适配，避免因税源分布不均导致的区域财力失衡。

例如，江苏省和江西省明确将税源流动性强、区域分布不均、年度收入波动较大的税收收入划为省级收入或由省级分享较高比例，将税源较为稳定、地域性明显的税收收入划为市县级收入或由市县分享较高比例，增强了市县收入预期的稳定性。在按属性划分税源的同时，广西着重规范非税收入入库流程，对森林植被恢复费等自治区收缴后按比例返还市县的非税收入，逐步实行就地按比例分级入库。贵州则对茅台集团等特定企业税收及省以下三级分享比例做出了极细致的划分。

二是行政层级优化型。该模式通过调整行政层级间的财政权责，扩大省直管县范围，剥离市级对县级财政收入的分享权与共同事权支出的分担责任，实现省级对县级的直接管理与财力直达，进而减少中间层级对基层财力的挤压。

其中，河南改革最为彻底，将省财政直管县范围从24个扩大至全部102个县（市），市级完全退出对县级的收入分享与支持分担，极大增强了县级财政的完整性。新疆针对困难县试行直管，并配套建立激励性转移支付机制，对收入增长快、质量好的县域给予奖励，有效调动地方政府积极性。

三是比例调整与收入下放型。该模式的核心特征是维持现有财政格局总体稳定，通过调整特定税种分享比例或直接下放省级收入的方式快速增加市县财力，兼具操作简便、落地性强的特点。其本质是存量微调、增量让利，以最低改革成本实现基层短期财力纾困的目标，山西、陕西、浙江及广东均推出了相关改革举措。

其中，山西的改革力度最大，不仅下放环境保护税等收入，还将省级对共同事权的支出分担比例从46.4%大幅提至55.1%，对基层财政形成双向减压。陕西调整了资源税等税种的分享比例，并下放部分非税收入；浙江则仅对金融业增值税分享比例进行微调，体现了温和渐进的特征。

四是综合改革型。该模式的特征是改革不局限于单一环节，而是覆盖收入划分、支出责任界定、转移支付规范、特殊区域管理、激励机制构建等多个维度，是对省以下财政体制的系统性重构。

其中，青海的改革突出权责明晰、规范统一，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，清晰划分省、市州、县三级支出责任，致力于构建全省统一框架。湖南的改革聚焦公平性提升和秩序规范，合理界定各级政府共享收入范围、涉及的税种及统一比例，着力清理按企业隶属关系分税的做法，支持共建园区通过结算划转方式分享财力，严禁市县私下签订税收协议的行为，打破区域间无序竞争。四川则将收入划分与资源配置、转移支付相结合，优化共享收入范围，同时与矿业权出让收益挂钩投入，省级财力增量主要用于市县转移支付，实现了效率与公平的兼顾。

各地改革路径虽有不同，然而核心目标具有一致性，即通过财政关系的重构，在保障省级必要统筹能力的前提下，最大限度赋予基层稳定财力、清晰收入预期和自主空间，充分调动地方政府发展经济、改善民生的积极性、主动性和创造性。

从“简单分钱”到“系统赋能”

财力下沉改革的推进，不仅有效缓解了基层财政压力，更引发了一场从“简单分钱”到“系统赋能”的治理范式转换，深刻重塑地方政府的行为逻辑与激励结构。

最直接的效能体现为有效纾解基层“三保”压力，增强财政运行的稳定性。各省通过将税源稳定、地域属性明显的收入向市县倾斜，为基层提供了更为可靠的自主财力。如，山西省将环境保护税等收入全额下放，河南实行彻底的省直管县改革使县级收入留归当地，都直接充实了市县财力。同时，山西大幅提升省级对共同事权的支出分担比例，实现了增收与减支同步，从两端缓解基层支出压力。

更深远的效能在于，推动了省以下财政关系向“权责清晰、激励相容”的现代化方向演进。各省普遍致力于建立更清晰、更稳定的收入划分规则，减少体制的不确定性和讨价还价空间，这实质上赋予了地方政府对自身可支配财力规模的稳定预期，从而将激励重心从争取短期资金，转向致力于培育可持续的长期税源。

例如，江苏、江西依据税源流动性划分收入，青海计划统一增值税分享比例。新疆、四川等地建立的激励性转移支付制度，将奖励与财政收入增速、质量挂钩，引导地方注重培育高质量税源。

更为关键的是，改革有望实现治理范式的跃迁。在传统财政支持模式下，上级资金下达常被视为一种单向的分配与补助。这在一定程度上引导下级政府将工作重心置于向上争取，而非向内发展，导致其努力方向偏离本地税源培育与治理效能提升。

财力下沉，尤其是与事权划分、税制优化相结合后，构建了新的激励相容机制。将更多与消费、财产相关的稳定税源划归地方，意味着地方财政收入与本地居民生活水平、市场繁荣程度更加紧密。这驱动地方政府将工作重心转向致力于改善消费环境、提升公共服务质量、吸引并留住人才。

此外，改革也倒逼地方治理能力现代化。财力与自主支配权的下沉，意味着决策责任和风险承担的同步下移。地方政府必须提升预算规划、项目管理、风险防控和绩效评估能力。如何将自主财力花在刀刃上，进而产生最大效益，成为对其治理能力的直接考验。

防范新的风险

改革能够有效缓解基层财政压力、激发县域经济内生动力，同时亦伴随着新的风险。

首先，财力自主权的下放，若缺乏与之匹配的债务约束与风险隔离机制，可能加剧基层债务风险积累。为防范地方债务风险，在激发地方发展活力的同时，要构筑坚实的防火墙，建立权责对应、约束硬化、透明可控的全周期债务治理系统。

其次，区域间资源禀赋与发展阶段差异，可能在自主财力增强背景下进一步放大。必须在增强地方自主财力的同时，进一步强化省级政府运用转移支付促进基本公共服务均等化的关键职能，形成自主发展与均衡协调的良性互动格局。改革的关键在于推动转移支付体系向公式化、因素化、动态化转型。在分配公式中，应大幅提高常住人口、基本公共服务成本差异、财政努力程度等因素的权重，确保财政资源与人口流动、民生需求、地方努力相匹配。同时，建立分类引导和绩效奖励的复合型支付机制。对重点生态功能区、粮食主产区等特殊区域，实施以生态补偿和粮食安全为导向的专项转移支付。

第三，全国统一框架与地方多样化的治理需求之间，也存在政策适配的难度。未来改革的深化路径，必须在维护全国统一性与尊重地方多样性之间进行动态兼顾。建议在国家层面确立负面清单与核心框架，明确禁止税收恶性竞争行为，统一主要税种的分享原则而非固定比例，为地方改革划定“跑道”和“红线”。在此基础上，充分给予省级政府主导本区域财政体制改革的自主权，鼓励其结合省情实际，在收入划分、省直管县范围、激励考核等方面进行差异化、精细化设计。同时，建立定期评估与动态调整的常态化机制，对改革成效进行系统性评估。

另外，强化协同化政策支持系统，统筹财政赋能与整体治理。财力下沉的最终成效，不仅取决于财政系统内部的优化，更依赖于其与金融、产业、社会政策的系统协同。应推动形成财政引导、金融赋能、产业支撑、治理跟进的政策合力。特别是加强财政与金融政策的协调联动，在债务化解、科技创新、绿色发展等领域，促进财政贴息、政府投资基金、政府采购等政策与再贷款、专项金融工具等货币政策工具深度融合，形成良性循环。

推动财力下沉的改革是在新发展阶段，重塑各级政府间关系、激发县域经济活力的关键一招。其成功不仅体现在财政数据的改善，更将深刻转化为地方政府行为模式的优化、发展观念的更新以及治理能力的跃升。最终目标是构建一个权责清晰、激励相容以及更加充满活力的地方财政生态系统，支撑中国经济在高质量发展航道上行稳致远。

（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院。安徽省高校科研计划项目：战略性新兴企业新质生产力培育路径研究——基于财税政策组合视角（2024AH040264）；安徽省高等学校省级质量工程项目：财政学专业“101计划”项目（2023ylyjh023））